miércoles, 12 de agosto de 2009

Un modelo para el análisis comparativo: Fred Riggs

Vicher, Diana, “Un modelo para el análisis comparativo: Fred Riggs”, Ms., pp. 1-19.

Un modelo de análisis comparativo

Durante los años de la década de 1960 autores como Joseph Lapalombara, Fred Riggs, Ferrel Heady, Mosher y Cimmino, realizaron valiosos trabajos teóricos comparativos. La base que sentaron es un marco de referencia obligado, ya que sentaron las premisas básicas para el entendimiento del fenómeno.

Una de las más acabadas y notables investigaciones se debe a Fred Riggs, quien desarrolló una teoría ecológica de la administración pública. Formuló esta teoría como respuesta a la conmoción que los criterios científicos occidentales sufrieron al ponerse en contacto con países de cultura diversa. Su teoría se inspira en la biología, en particular en un texto de John Gaus, donde trata la «Ecología del gobierno», idea que Riggs hace extensiva a la administración pública para hacer énfasis en la importancia que tienen las relaciones que se establecen entre el aparato administrativo y el medio sociocultural y económico en que su actividad se desarrolla.

Con este modelo, Riggs ha procurado proveer un esquema conceptual para la investigación comparativa entre diversos sistemas administrativos y sus entornos correlativos. En primera instancia, Fred Riggs postula tres tipos ideales de sociedad que se definen con relación al grado de diferenciación funcional que presentan sus principales instituciones y, a partir de dicho eje, procede a explicar sus particularidades relativas a lo económico, político y lo administrativo.

Administración pública desde la perspectiva ecológica: Fred Riggs

Comprender la forma de existir de la administración pública en los diferentes contextos requiere de un referente general, a este respecto Fred Riggs ha afirmado que los modelos[1] son algo básico y útil para entender un fenómeno (de hecho, frecuentemente se recurre a ellos), esto es, que nosotros debemos tener la idea de cómo es algo; en este caso una concepción a priori de cómo trabaja un sistema administrativo para, en esa medida, poder comprenderlo.[2]

El trabajo de Fred Riggs consiste en la elaboración de un modelo en el que se establecen elementos clave para identificar variables en el desarrollo administrativo de diferentes sociedades, los cuales derivan en categorías precisas, orientadas a establecer un marco de análisis en el que se enuncian parámetros para determinar el estado de desarrollo en que se encuentra una administración.[3] Establece pues un marco conceptual para referir las características particulares que prevalecen en diferentes momentos en una sociedad y en su administración. En este sentido él retoma a Karl Polanyi, que hizo lo propio respecto de la determinación del desarrollo económico. De esta forma, para ilustrar, el modelo básico de administración pública, sería análogo al modelo de mercado (mercado con un sistema de precios).

Mientras Polanyi distingue entre la economía sustantiva donde los individuos interactúan con sus ambientes naturales y sociales para satisfacer sus necesidades materiales, y existen incluso situaciones de insuficiencia y las elecciones no pueden hacerse (o se hacen donde existe insuficiencia); de la economía formal donde ya se ha establecido un mercado para los intercambios. De forma similar Riggs sostiene que no hay desarrollo administrativo sin el previo establecimiento de un modelo de administración racional.

Como ya lo mencionamos, el modelo de Fred Riggs, para analizar a la administración pública en fases y contextos diversos, surge como respuesta a la conmoción que los criterios científicos occidentales sufrieron al encontrarse con países de cultura diversa. Esto es, a condiciones y circunstancias que no correspondían con los patrones que habían desarrollado, respecto de los del resto de los países del mundo. Esta teoría “ecológica”, que tiene en cuenta que existen posibilidades y circunstancias diferentes, mira hacia el medio ambiente para referir las relaciones que se establecen entre el aparato administrativo y el medio sociocultural y económico en que su actividad se desarrolla.

Al margen cabría anotar que esto parece ser muy atinado ya que Charles Jean Bonnin mucho ha enfatizado la importancia que, por ejemplo, tiene la sociedad respecto de la configuración de la administración.

“La administración es una consecuencia natural del estado social, como este lo es de la sociabilidad natural del hombre: su naturaleza es un resultado de la comunicad, pues desde el momento en que existe pacto social hay administración (…) la administración no toma su principio en los convenios humanos, sino que es un fenómeno precedente de la existencia misma de la sociedad”.[4]

En este sentido, Riggs describe tres etapas o formas que puede presentar la administración pública de acuerdo con el tipo de sociedad en que se ubique. De este modo, metafóricamente, mediante un prisma por el cual pasa una luz que se transforma en la medida en que lo atraviesa, Fred Riggs representa la diferenciación y especialización que pueden presentar o no las sociedades. Así, en primera instancia, existe una sociedad fusionada o tradicional (una luz blanca), a la cual corresponde una administración poco diferenciada y/o especializada, de cámara (las estructuras son altamente difusas). En un segundo plano se presenta a la sociedad transicional o de los países subdesarrollados[5] (la luz empieza a atravesar el prisma pero se interrumpe la diferenciación de colores) donde se presenta una diferenciación que se ve interrumpida, y a la cual corresponde una administración de sala, donde ha empezado la especialización y diferenciación pero no ha culminado; hay una mixtura de lo tradicional y lo moderno. Finalmente se muestra un tercer escenario en el cual la luz ha atravesado el prisma y los colores han logrado una nítida diferenciación, esta es una sociedad difractada o propia de los países desarrollados a la cual corresponde una administración plenamente diferenciada y especializada, una administración de oficina (las estructuras son muy específicas).
Sociedad fusionada Sociedad transicional Sociedad difractada

Riggs elaboró sus trabajos alrededor de la década de 1960, de entonces a nuestros días se han modificado muchas cosas, dentro de ellas encontramos un cambio que es fundamental y que en gran medida se ha producido principalmente como resultado del avance tecnológico y de las comunicaciones: la globalización. En este nuevo marco se concibe a una sociedad con características sin precedente y, debido a que esta sociedad, por razones obvias no está contemplada en los trabajos de Riggs, y es algo que no puede ignorarse, nosotros agregaremos una cuarta etapa al modelo delineado por nuestro autor. Esta cuarta sociedad, a la que denominaremos “difuminada”, se genera más allá de la diferenciación y especialización lograda en la sociedad desarrollada,[6] donde, como ya lo describimos, la luz al pasar por el prisma logra generar una nítida gama de colores. Este cuarto momento se ubica en el punto en que la gama de colores ya definida (diferenciación y especialización) se trata de difuminar artificialmente, y con ello dar una naturaliza diversa a las estructuras y funciones que resultaron de un proceso que duró más de cuatro siglos.

“La idea de globalización plantea seriamente la revisión ya no mecanicista de los cuerpos teóricos de la política hasta ahora aceptados”.[7]

Esta etapa, cuyas características también describiremos, se refiere a la sociedad globalizada, a la cual corresponde también una forma de administración que buscará ser orientada en el mismo sentido de desvanecimiento o disipamiento, ya que se buscará cambiar su estructura, forma de organización y funcionamiento, que también fueron el resultado de un proceso que tomó varios siglos.

fusionada transicional difractada difuminada

Aquí debemos acotar que al igual que todos los modelos que tienen ventajas y desventajas, el modelo de Riggs,[8] tampoco carece de ellas ya que no es posible englobar dentro de un mismo marco todas las diferencias y variantes que existen, por ello se tienen que establecer generalizaciones que deriven en un marco que permita determinar cuáles son los elementos medulares para explicar un fenómeno. En este sentido también vale la pena resaltar que no se está identificando a una sociedad determinada (fusionada, difractada, transicional), respecto de una temporalidad específica ya que, por ejemplo, la sociedad fusionada está presente aún en nuestros días en sitios alejados o que no han tenido mucho contacto con otros tipos de sociedad. Adicionalmente debemos mencionar que una sociedad puede ser más o menos fusionada, más o menos difractada y más o menos transicional. Esto es: hay muchas variaciones entre el sitio que pueden ocupar dentro de la escala que comprende la definición general. En síntesis, parafraseando a Weber, estamos lejos de creer que la realidad histórica total se deje “apresar” en el esquema de conceptos que vamos a utilizar. No obstante, estos serán de gran utilidad para acercarse a la comprensión del fenómeno.

Como se pudo apreciar, Riggs toma como referente el tipo de sociedad, junto con sus características, para explicar la administración que le corresponde. De este modo, agregaremos otras categorías que son centrales en su modelo: despacho, administración sustantiva y formal, y cambio innovativo y adaptativo.

Al despacho lo define como toda institución de oficiales jerárquicos, encargados de la administración del Estado. Así pues, al despacho lo encontraremos en las diferentes sociedades a que hemos hecho alusión pero, de manera más específica, el despacho de la sociedad fusionada se denominará “Cámara”, el de la sociedad prismática “Sala”, el de la sociedad difractada “Oficina” y el de la sociedad difuminada, que nosotros agregamos, es el de “Mercado” (aunque este último no constituye esencialmente una institución de oficiales jerárquicos).

Por su parte, la administración sustantiva es la forma de administración autóctona (nativa, propia o particular), o forma tradicional de administración. Puede darse sin un escritorio pero no sin policies y burócratas. Mientras la administración formal es la que asume el modelo de implementación denominado oficina. La oficina es la forma en que se organiza la administración formal. Funciona con escritorio, policies y burócratas.

Finalmente, el cambio innovativo es el proceso por el cual una sociedad descubre, inventa e incorpora nuevos patrones de conducta como parte de las prácticas establecidas; y el cambio adaptativo es el proceso por el cual la innovación ideada originalmente en una sociedad es transferida a otra. Implica que las innovaciones concebidas en una sociedad (nuevos patrones de conducta) traten de ser insertadas en otra sociedad, en un lugar extraño con prácticas establecidas diferentes a las de aquél en que fueron ideadas.

Las sociedades y la forma que asume su administración

Cada una de las sociedades conceptualizadas por Riggs comprende rasgos y características particulares que proporcionan elementos para explicar el estado de desarrollo propio de cada administración pública, que pueden desglosarse y que principalmente se desprenden de las cuestiones sociales, políticas y económicas, que como ya lo mencionamos, explican el tipo de Despacho o administración.

Sociedad fusionada

La “sociedad fusionada” se caracteriza por el aislamiento, la pequeñez, la homogeneidad y la persistencia en el esfuerzo común. En estas comunidades pequeñas y aisladas, sus miembros tienen un vigoroso sentido de solidaridad de grupo. Piensan de sí mismos que pertenecen naturalmente a lo mismo, y, cuando tienen noticia de personas diferentes a ellos, piensan que sus propias maneras de hacer las cosas son mejores que las de otros. No hay especialistas de tiempo completo.

En conjunto todos los hombres comparten el mismo conocimiento esencial, practican las mismas artes de vida, tienen los mismos intereses y experiencias semejantes. Las relaciones entre la gente son primordialmente relaciones de status personal. Pocos o ningunos extranjeros toman parte en la vida cotidiana. Hombres y mujeres se ven como personas, no como parte de operaciones mecánicas, o como la gente de la ciudad ve a muchos de los que tiene alrededor.

Las relaciones son esencialmente familiares, esto es, la comunidad así como el cosmos del que sus miembros piensan que forman parte, está constituido esencialmente por relaciones personales y la configuración de estas relaciones se realiza primordialmente mediante hechos derivados de las diferencias de edad, sexo y conexión familiar.

Los incentivos para trabajar y cambiar bienes y trabajo, en estas sociedades, son diversos y de modo principal no económicos (en sentido estricto). Surgen de la tradición, de un sentimiento del deber que proviene de la posición que uno ocupa en un sistema de relaciones de status, especialmente de las de parentesco, y provienen también de consideraciones religiosas y de motivaciones morales de muchas clases. Esto lo ha demostrado convincentemente Karl Polanyi.[9] Es una sociedad en la que la economía se determina por el status. La economía está inmersa en sus relaciones sociales, no se busca salvaguardar un interés individual en la adquisición de posesiones materiales, sino más bien en obtener la buena voluntad social, un status social y bienes sociales.

Se considera que hay homogeneidad en el sentido de que se comparte una misma tradición y se concibe igual lo que deba entenderse por buena vida. Hacen la misma clase de trabajo y rinden culto, se casan, sienten vergüenza u orgullo de la misma manera y en circunstancias semejantes.

Las instituciones políticas son pocas y sencillas, o inclusive no existen; no se planean, ni su modificación es cuestión de elección y acción deliberadas. La legislación, aunque puede darse, no es la forma característica de la acción legal en esta sociedad. La tradición es la fuente de la autoridad.[10]

En síntesis, tiene una economía distributiva, una estructura social fundada en la familia, una red de comunicaciones no movilizada, y un sistema sagrado de símbolos y estructuras de poder arbitrario e ineficaz.

Su “despacho” o administración es patrimonial o prebendaria, allí se combina un trabajo político-administrativo indiferenciado. No hay policies ni metas organizacionales en términos de los cuales su comportamiento pueda ser juzgado como instrumental. Funciona sin escritorio pero no sin burócratas ni policies.

Los camaristas, burócratas (oficiales) de la sociedad fusionada, no son ni eficientes ni ineficientes, combinan indistintamente el trabajo político-administrativo de manera que no hay planes de acción o metas de organización. Estos burócratas de la cámara podrán ser “humanos o inhumanos”, justos o injustos, devotos o impíos, pero sus actos no pueden ser juzgados como eficientes o ineficientes. La razón por la cual el oficial en una cámara fusionada es incapaz de probar la eficacia de los medios obedece a que su orientación básica es ritual. Descansa en la santidad de ordenaciones y de poderes de mando heredados de tiempos lejanos.

No está constituido por “funcionarios”, sino por “servidores” y las relaciones del cuadro administrativo para con el soberano se determinan no por el deber objetivo del cargo sino por la fidelidad personal. Por lo mismo, no hay una separación entre los administradores y los medios administrativos, hay una apropiación de los cargos y de las probabilidades lucrativas que su posesión procura, una apropiación de los medios administrativos materiales y apropiación de los poderes políticos por los miembros individuales del cuadro administrativo. Obtienen su sostén a partir de la manutención en la mesa del señor, de asignaciones (en especie) sobre las existencias del señor en dinero y bienes, mediante “tierras de servicio” o apropiación de probabilidades de rentas.[11]

Sociedad prismática o transicional

En “la sociedad transicional”, una sociedad en desarrollo, encontramos heterogeneidad social y económica, y sobreposición de formas modernas y tradicionales, resultado de una transformación incompleta. Aquí un conjunto de normas, de fórmulas políticas y de mitos basados en la experiencia extranjera se sobreponen a un orden social que continúa apegado a normas tradicionales más antiguas, a sus mitos y fórmulas. En esta sociedad coexiste una gama abigarrada de fuerzas y estructuras socioeconómicas, cultural-ideológicas, institucionales y políticas correspondientes a formas y fases históricas muy dispares.

En este marco se puede observar que sobre órdenes sociales diferentes y sobre grupos diversificados y heterogéneos, que corresponden a etapas históricas disímiles que se conforman y funcionan de manera muy distinta,[12] operan leyes e instituciones comunes e iguales métodos de gobierno y administración.

Hay una multiplicación y complicación incoherente de instituciones, leyes y reformas, en conflicto con una realidad y con grupos que las sienten ajenas; lo que también genera o refuerza el escepticismo, la evasión, la corrupción, el debilitamiento de la autoridad, la búsqueda de soluciones extralegales y autoritarias, y la inestabilidad permanente. Esto explica en gran medida la tendencia a la centralización del poder y al predominio del poder ejecutivo y de las fuerzas armadas, respecto a otros órganos y fuerzas políticas.

En tal sociedad no se dan las condiciones de predominio del intercambio y de la competencia, ni de la mercantilización generalizada; las relaciones sociales no se establecen ni mantienen entre individuos privados y autonomizados, y a partir y a través de una molecularización del cuerpo social, –que son prerrequisitos de la aparición y consolidación del Estado moderno occidental como nivel político específico e instancia universal, que implica unidad interna, lógica y dinámica propias, así como autonomía relativa–.[13]

Existe una alienación cultural-ideológica hacia todo lo que sea extranjero, una cultura dominante y una ideología oficial caracterizadas por la hibrides, la falta de coherencia y la fragilidad. Por su parte, la carencia de sentido nacional no fortalece la propia base y por el contrario la coarta y debilita.

La cultura e ideología son elaboradas y manejadas por y para grupos minoritarios, al margen de las masas populares, mediante el monopolio y el uso de los reducidos equipos intelectuales, de la iglesia, del sistema educativo y de la prensa, y de las relaciones directas con el sistema cultural-ideológico de las metrópolis desarrolladas.[14]

El aparato de gobierno y administración se estructura y opera como coto de caza cerrado, y los asuntos del Estado son manejados como problemas de clanes, de élites y de clases para servir a sus intereses. La arbitrariedad y la corrupción política y administrativa son la regla, y se manifiestan en el favoritismo, el nepotismo, el reparto selectivo de altos cargos públicos y de posibilidades de enriquecimiento, el uso discrecional de poderes de decisión y de manejo de dineros y bienes públicos para la acumulación privada de miembros y grupos de la oligarquía y de la gran empresa extranjera.[15]

La economía de un país poco desarrollado puede definirse como pobre; ésta puede crecer y crear riqueza y, sin embargo, dejar a grandes capas de la población sumidas en la miseria. Es pues, una mezcla de economía distributiva y de mercado, donde existe una combinación de miseria y opulencia, que además se halla en medio de fluctuaciones económicas que son marejadas imprevisibles en las que es importante correr en cadena, de la mano de los que van a la cabeza dirigiendo. Pero los países subdesarrollados, al ubicarse al final, han tenido siempre que tratar de dar saltos prodigiosos para acoplarse al movimiento general, han tenido que actuar con precipitación y, para vender, han tenido que producir a cualquier costo. La explicación es que tanto en el pasado como en el presente se han tenido que someter a todas las exigencias de la demanda mundial en materias primas, en una economía que al principio fue estrictamente colonialista y que, después de la época colonial, se perpetuó bajo la forma de una economía de dependencia.[16]

En el escenario transicional el cambio social surge pero coexiste con el estancamiento económico pues la industrialización no alcanza a dinamizar la economía para alcanzar un crecimiento sostenido. Se da un contexto en el que se generan cambios muy rápidos e intensos, pero sin que se produzcan ciertas consecuencias sociales esperadas, como las que se forjaron a raíz del proceso de desarrollo económico en los países que hoy conocemos como desarrollados.[17]

Administración transicional “Sala”. Aquí existen dos formas de burocracia: formal y sustantiva. S. N. Eisenstadt, ha explicado que una de las características sorprendentes de la administración pública en los países en desarrollo es que existe más de una –aunque aquí cabe adelantar que en el marco actual, con la reforma gerencial, ya son tres–. En primer término está el “pre-moderno” o previo al desarrollo, surgido antes de que se obtuviera la independencia o se introdujera la modernización. Las burocracias previas a la independencia ayudaron a establecer el marco de las prácticas y organizaciones administrativas y legales modernas universalmente generalizadas. Estas no intervenían en la política.

El segundo estrato surgió de manera general a partir de la segunda guerra mundial como producto del doble impacto de la independencia o tendencia hacia la modernización y del establecimiento de nuevas metas sociales, políticas y económicas.[18] Consiste en aquellos departamentos y niveles jerárquicos que se desarrollaron cuando se alcanzó la independencia. Aquí se produjo una nueva administración pública, en personal, metas, departamentos y actividades. Se constituía con personal deficiente cuyo mayor mérito era haber participado en los movimientos políticos nacionales.

En esta sociedad la élite gobernante genera una maquinaria y una práctica administrativa sobre las cuales ejerce un control estricto en cuanto al reclutamiento de dirigentes y la selección de funcionarios, y en las que se entrelazan elementos y rasgos de tipo tradicional-patrimonialista con otros de tipo burocrático moderno.[19]

De este modo, existe una mixtura de lo tradicional y lo moderno pero tiende a prevalecer la administración sustantiva (propia o particular), la formal está como fachada. Por consiguiente, hay un traslapamiento: el aparato formal, como la oficina, da una impresión ilusoria de autonomía mientras, de hecho, esto es enredado en una influencia cruzada por remanentes de la vieja tradición social económica, religiosa y de los sistemas políticos.[20] Las estructuras formalistas impuestas en una estructura política prismática crean normas con las que se juzgan los costos relativos, pero las sanciones disponibles son relativamente débiles para obligar a los funcionarios a que escojan medios baratos para lleva a cabo la realización de las normas prescritas. Formalmente se apega a un conjunto de normas específicas pero puede rechazarlas, por ejemplo, puede adherirse públicamente a la norma de reclutar por medio de pruebas objetivas pero en lo particular, defiende normas orientadas hacia el favoritismo.

La corrupción se vuelve institucional en la sala, pues las relaciones entre el administrador y el público están construidas de manera que las sanciones que llegan a imponerse a los oficiales de sala alientan más las violaciones que el cumplimiento de la ley. Además, la esperanza de sobornos también induce a los burócratas de la sala aponer en práctica demoras en el procedimiento y obstrucciones técnicas que hagan a los clientes ofrecer pagos por algo que tiene derecho a exigir en forma gratuita. También los puestos burocráticos proporcionan oportunidad para desviar fondos hacia los bolsillos de los funcionarios.[21]

La manera prismática de reclutamiento de oficiales es el nepotismo. Sus oficiales son cautivos del síndrome de dependencia, se vuelven libertinos, dependientes, ineficientes y burócratas en el sentido peyorativo de la palabra. Hay pobreza en sus fines en comparación con la energía empleada.

Sociedad difractada

Sociedad industrial de occidente, “sociedad difractada” es el producto de cuatro siglos de historia europea. Tiene un fluido sistema de clases donde las relaciones sociales se establecen y mantienen entre individuos privados y autonomizados, y a partir y a través de una molecularización del cuerpo social. Cuenta con una red de comunicaciones generadora de opinión pública, un sistema funcional de símbolos aceptados unánimemente y una estructura política diferenciada.

Se basa en una economía de mercado, donde se dan condiciones de predominio del intercambio y de la competencia, y la mercantilización generalizada. Su estructura productiva y económica es diversificada y homogénea. Diversificada, porque está compuesta por un espectro comparativamente amplio de actividades económicas; homogénea, porque la productividad del trabajo alcanza niveles relativamente similares en dichas actividades.

El criterio cosmopolita de asociación personal reemplaza las limitaciones impuestas por la raza, el credo, la familia y la casta; las decisiones que se apoyaban en tradiciones y costumbres comunes y que eran guiadas por intereses locales personales, y fácilmente comprensibles, desaparecen. Con la centralización de funciones, antes dispersas en la sociedad, se sustituyeron las bases del orden de convivencia, localistas, tradicionales y consuetudinarias por reglamentaciones generales, impersonales y basadas en un cálculo racional. Las muchas voluntades individuales, con su libre albedrío y su contradictoria multiplicidad de intereses, fueron desplazadas por una voluntad centralizada que se imponía con ayuda de una técnica administrativa y de dominación cada vez más adelantada.[22]

Las divisiones anteriores (entre campesinos, habitantes de ciudad y aristócratas) fueron reemplazadas por una sociedad más homogénea, donde la posición de una persona ya no depende de privilegios heredados. En esta sociedad moderna dos terceras partes o más de la población, viven en ciudades, y virtualmente todos saben leer y escribir. También la salud ha mejorado mucho. La forma de vivir es despersonalizada, pues la compleja variedad de facilidades y servicios que requiere la existencia urbana organizada tiende a desintegrar los lazos que unen a los vecinos, las amistades y la familia. Debido a que las costumbres y tradiciones populares declinan, se hace más difícil el sentido de identidad personal.[23]

Poseen un conjunto de reglas básicas o una formula que recibe la aceptación general. Esto es, existe unanimidad sobre las reglas clave que rigen la aceptación de normas y sobre los procedimientos que se siguen para cambiarlas, es decir, las bases constitucionales del gobierno.

En este escenario, las tareas jurisdiccionales pasan de manos de hombres conocidos personalmente y ligados a un lugar determinado, a puestos más alejados e impersonales; ya que a medida que la vida se ha hecho más compleja, el sistema jurídico ha crecido en grado tal que casi todos los seres humanos y sus actividades están en contacto con éste de una forma u otra. Al mismo tiempo, la integración de la formulación de normas ha obligado a los pueblos integrantes de los estados a establecer relaciones estrechas y ha tornado más compleja la organización social.

En las sociedades modernas los aspectos formales del gobierno se tornan altamente complejos y sofisticados, por lo que implican una profusa elaboración de leyes y regulaciones que se acompañan por una masiva acumulación de reglas judiciales para interpretar su significado, alcance y limitaciones.

El avance técnico ha derivado en una mecanización de la fuerza del trabajo. Los sistemas de comunicación y transporte han sido unificados y algunos se organizan bajo una base mundial. Este es pues el encasillamiento claro en el que se ubican los países desarrollados y, al mismo tiempo, la meta de los países que están en proceso de desarrollo.

Administración formal la “Oficina”. La administración de la sociedad difractada es la que asume el modelo de implementación denominado oficina. La oficina es la forma en que se organiza la administración formal. Funciona con escritorio, burócratas y policies, y atenida al expediente; tiene precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, disciplina y formación profesional, así como aplicabilidad formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar el óptimo en sus resultados.[24]

En la oficina la racionalidad y la eficiencia administrativa sirven como criterio de gobierno. Utiliza el formalismo para evitar la arbitrariedad. Los oficinistas o burócratas de la sociedad difractada son especialistas en administración, tienen una formación profesional basada en el mérito y una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. Son relativamente eficientes, ejercen poco poder y están bien controlados para asegurar la ejecución de los planes a un costo mínimo.

Sociedad difuminada[25] (global)

Bajo la globalización no sólo se pregona que existen condiciones iguales sino que además, con el pretexto de la mayoría de edad de todos los países, se pretende que debe darse el mismo trato a todos por igual, que todos pueden y deberán abordar el mundo globalizado, al mismo tiempo y con la misma habilidad.

La modalidad fundamental de la globalización es económica y proviene de círculos académicos e intelectuales de los países hegemónicos (altamente desarrollados). Con la globalización se concibe una vuelta al mercado como deslastramiento de los mecanismos políticos que desde el siglo XVIII institucionalizaron reivindicaciones burguesas, jacobinas o socialistas y erigieron al Estado como árbitro de las relaciones económicas.[26]

En esta sociedad globalizada, comunidad global, o mundo sin fronteras todo se parece cada vez más a todo y más, a medida que la estructura de preferencias del mundo es presionada hacia un punto común homogeneizado. Las provincias, naciones y regiones, así como culturas y civilizaciones, son permeadas y articuladas por sistemas de información y comunicación. Esto, al mismo tiempo, sugiere una transformación cuantitativa y cualitativa del capitalismo, más allá de todas las fronteras y subsumiendo formal o realmente todas las otras formas de organización social.[27]

Esta sociedad presenta una homogeneidad social y económica. Tiene una economía de mercado globalizada. En todos los grupos sociales e instituciones, en todas las acciones y relaciones sociales, tienden a predominar los fines y valores constituidos en el ámbito del mercado, la sociedad es vista como un vasto y complejo espacio de intercambios. Se busca liberar a las muchas voluntades individuales con su libre albedrío y su contradictoria multiplicidad de intereses, con lo que se revierte el proceso mediante el cual se desplazaron por una voluntad centralizada, a fin de sentar las bases de un orden institucional y del interés público.

“Los analistas simbólicos, los managers, los técnicos, los investigadores o los intelectuales productivos en sentido empresarial se presentan, así, como la nueva clase cuyo capital intelectual habrá de imponerse como unidad contabilizable de la inteligencia global”.[28]

En esta sociedad se busca difuminar todas las diferencias culturales y lograr una estructura sin política. Se considera que en esta sociedad existe una actitud flexible, en reacción a la jerarquía y a la regulación. La red de comunicación y transporte de que dispone es global.

Tipo de Despacho: “Mercado”. La administración de esta sociedad es estandarizada y tiene más de un modelo de implementación. Puede ser empresarial, posburocrático o de nueva gerencia pública. Funciona sin oficina, policies y burócratas. Se caracteriza por una orientación más marcada hacia los resultados. Sustituye formas de organización jerarquizadas y fuertemente centralizadas. Explora formas alternas para la prestación directa de servicios y para sustituir la reglamentación directa del Estado.

Fija objetivos de rendimiento y busca crear ambientes de productividad dentro del sector público, entre las organizaciones que lo integran. Se rige por la orientación al cliente, la privatización, el mercado, la competencia, el enfoque empresarial-gerencial, la gerencia por objetivos y resultados, y la agenciación.

Los gerentistas son los oficiales del mercado. Son burócratas formados con la bajo lógicas gerenciales y de mercado. Se considera que son altamente eficientes y entre ellos no hay jerarquías sino flexibilidad. El reclutamiento y los salarios se basan en las responsabilidades de un puesto o la demanda “de mercado” de las habilidades de un candidato. Aquí un conjunto de normas, de fórmulas y mitos basados en la experiencia del mercado y la empresa privada se sobreponen a órdenes sociales que continúan apegados a normas burocráticas o preburocráticas.

Es pertinente resaltar que Fred Riggs ya había considerado algunos de los elementos de lo que constituye este tipo de administración, que tiene como inspiración al mercado. Pero, no lo hizo para mostrar las “bondades” de una “forma” de funcionamiento de la administración pública, sino más bien para resaltar que no existen muchas posibilidades de que ésta pueda dirigirse y organizarse en esos términos. En primera instancia tenemos lo relativo a la imposibilidad de que la administración pueda individualizar al grado tal de que, si se ve a un ciudadano como cliente, se pueda, por ejemplo, ver cada caso particular al cobrar una multa y calcular el grado en que se deberá aplicar una tarifa. Esto es, que si en la distribución de un determinado servicio se toma en cuenta la posición individual del solicitante, ello implica aumento en tiempo y energía.

Recapitulación

Dentro del modelo de Riggs podemos encontrar una gama muy completa de los elementos que confluyen en las sociedades de regiones como Hispanoamérica, y que necesariamente incidirán para la modificación o los cambios que hayan realizarse en la administración pública. Como vimos, por una parte, el modelo específico de la administración de la sociedad transicional (sala) presenta una mezcla de rasgos de la sociedad fusionada y difractada, esto es, de administración de cámara y oficina. Mas esto, en nuestros días, viene a adoptar una complejidad mayor ya que, en un escenario en el que no se ha logrado establecer un equilibrio encaminado a un desarrollo aceptable y llevadero para los países en desarrollo, o incluso un modelo medianamente identificado con la “sociedad difractada” y su modelo de administración de “oficina”, ahora en el marco de la globalización se busca organizar a todos los países por igual dentro de una sociedad difuminada (global) que presenta una característica central: no toma en cuenta las diferencias entre los países. Así encontramos que ahora en lugar de sólo tener una primera fachada sobrepuesta (reforma administrativa), la reforma gerencial generará una segunda.

En este nuevo marco las distinciones que Riggs identificó en las sociedades, junto con su forma administración, se desdibujan de forma tal que se busca hacer creer que todos los países y sus sociedades pueden desarrollar, de la misma forma, las capacidades necesarias para llegar a un mismo punto, en iguales condiciones y con iguales medios.

Pero, como se ha podido observar, la administración pública de los países hispanoamericanos no ha completado el proceso de racionalización, de diferenciación y especialización, en gran medida porque no tiene latentes en su desarrollo toda la serie de hechos y circunstancias que, durante cuatro siglos, hubieron de generarse en los países occidentales para que, tanto la sociedad como sus instituciones, maduraran convirtiéndolos en países desarrollados. Al respecto, desde 1949 en los países en desarrollo, se realizaron diversas reformas administrativas encaminadas a establecer condiciones equivalentes a las de los países desarrollados, sin embargo, debido a que fundamentalmente se ha tratado de reformas que se ubican dentro de la modalidad adaptativa, poco se logró. Mucho se trabajó al respecto, pero al plantear las reformas en un campo totalmente diverso a aquél en el que se generaron como innovaciones u obedeciendo a otras necesidades, tal como sucedió, esas reformas resultaron poco útiles para los países en desarrollo.

Actualmente a esta cantidad de inconvenientes se suma el ideario que viene con la globalización y las nuevas reformas gerenciales para la administración pública que se generaron a partir de la segunda mitad de la década de 1980, pues a los países en desarrollo se les exhorta a dar un salto sin aún aprender a caminar. Se les sugiere debilitar instituciones que no han perfeccionado y adoptar formas de ser y actuar que son tomadas con reservas por los propios países desarrollados.

Consideramos que el modelo de Riggs es un marco que no debería pasarse por alto cuando se trata de formular cambios para una administración ya que constituye uno de los grandes avances producto de los estudios sobre reforma administrativa desarrollados hasta 1970, pues aunque constituya un marco general, sin duda enmarca las principales características de las formas de sociedades y resuelve muchos de los porqués de que sus administraciones se configuren hacia el presente de cierta forma y no de otra. Esto, a su vez, nos despliega un bagaje de factores que inciden en el cambio, a la vez que nos permite tener una idea más realista sobre lo que se puede hacer, ya que cada uno de los escenarios enmarcados por Riggs representa nítidamente que de ninguna manera países que son diferentes pueden responder igual ante los requerimientos, cualquiera que sea su índole.

Al mismo tiempo, al tener como referencia el modelo de Riggs, podemos tener aun más claro que tratar de implementar reformas que conllevan mayor complejidad (por su naturaleza económica), por oficiales que no han logrado convertirse en oficinistas (expertos en administración), permaneciendo en el limbo entre lo patrimonialista y la fachada de oficina burocrática en el sentido weberiano, todo lo que se emprenda podría a la larga resultar más peligroso que beneficioso, o simplemente un esfuerzo inútil y de pérdida de tiempo.

Es este último marco difuminado (globalizado) que pretende sacudir los fundamentos hasta ahora aceptados como base del orden que resultó de un largo proceso para los países occidentales, y que apenas mostraba algunos visos de progreso en los países desarrollados, el que constituye nuestro centro de atención por la seria cantidad de alteraciones que puede causar en países como los hispanoamericanos en los que no se ha logrado establecer un equilibrio armonioso en su organización. Adicionalmente también nos interesa explorar en la búsqueda de elementos para un cambio más acorde y apegado a las necesidades y medios de los países hispanoamericanos sin perder de vista sus capacidades y limitaciones.

Aquí es pertinente resaltar que Fred Riggs ya había considerado algunos de los elementos de lo que constituye este tipo de administración, que tiene como inspiración al mercado. Pero, no lo hizo para mostrar las “bondades” de una “forma” de funcionamiento de la administración pública, sino más bien para resaltar que no existen muchas posibilidades de que ésta pueda dirigirse y organizarse en esos términos. En primera instancia tenemos lo relativo a la imposibilidad de que la administración pueda individualizar al grado de que si se ve a un ciudadano como cliente se pueda, por ejemplo, al cobrar una multa, ver cada caso particular y calcular el grado en que se deberá aplicar una tarifa. Esto es, que si en la distribución de un determinado servicio se toma en cuenta la posición individual del solicitante, ello implica aumento en tiempo y energía.[29]

Ferrel Heady considera que Riggs, proporciona un modelo deductivo de la sociedad “prismática” con su subsistema administrativo de “sala”. La deducción del mismo es que en la medida en que los países en vías de desarrollo exhiben características prismáticas tendrán sistemas administrativos de tipo “sala” y desarrollarán rasgos de conducta burocrática relativamente comunes y claramente predecibles.[30]

En lo que toca específicamente a la administración de los países en desarrollo o transicionales donde, como se deduce, se ubican los hispanoamericanos, Riggs llegó a la conclusión de que existen dos formas de administración mezcladas, la administración formal y la administración sustantiva. La administración formal es la que asume el modelo de implementación denominado oficina, y la sustantiva es aquella que puede darse sin un escritorio pero no sin policies y burócratas, ya que sin ellos el trabajo del gobierno no puede realizarse. La oficina es la forma en que se organiza la administración formal. Pero actualmente a ello se ha sumado una tercera influencia que es la de la nueva gerencia, con todas las complejidades que conlleva su modelo de implementación mercado.

Esto es, existe una mezcla de administración tradicional y de rasgos de la administración difractada (formal, de oficina), así como de elementos de mercado. Se está en el punto que señala la metáfora de Riggs, en el que el proceso de especialización en los países en desarrollo no se completa en la forma en que sí lo ha hecho en los países desarrollados, y a ello se vienen a sumar otros elementos (de mercado) que incluso son de naturaleza diversa a la de la propia administración pública. De este modo, se combinan partes de la forma de administración autóctona (nativa, tradicional) y la forma de administración difractada o especializada (formal), y elementos gerenciales y de mercado (espontánea).

Estas diferencias han estado plenamente identificadas desde hace tiempo, no obstante, en la búsqueda de soluciones a los problemas de la administración pública de estos países en desarrollo, es usual que esto se deje de lado. Y esto se torna más delicado a la luz de los nuevos patrones de funcionamiento que, con base en el mercado, buscan instaurarse.

Aquí cabe nuevamente señalar que una cosa es hablar de la creación de la administración pública formal y de cómo trabaja, y otra diferente es asumir que ésta existe efectivamente en todas las sociedades actuales. Por consiguiente, en lo que toca a los países en desarrollo, es peligroso actuar como si su existencia hubiera sido establecida, y esto, aunque parezca asombroso, sucede frecuentemente, de manera que hoy día se propone pasar del modelo burocrático al posburocrático, sin caer en la cuenta de lo que realmente implica.

En este sentido, primero se tiene que reparar en que donde el modelo oficina no existe (países en desarrollo) es fútil hacer preguntas acerca de lo que existe como si fuera un “modelo de oficina”. Tenemos entonces que la primera tarea, para analizar su administración y para comprender los cambios que necesita, es no asumir esto, y la segunda es preguntarse, qué es lo que allí existe en la realidad. Lo que se descubre es que lo que existe en realidad no es del todo una cosa mala, que no existe una administración formal sino una forma tradicional de administración sustantiva (perneada de formal) que sin duda tiene mucho que recomendar, aunque ciertamente no contenga una forma de implementación de oficina.[31]

Por ello, lo fundamental es no tratar de contraponer la administración sustantiva contra la forma especializada de oficina, ya que en el mundo contemporáneo las sociedades transicionales buscan formas para sobrevivir y proteger sus valores más preciados aunque hoy más que nunca, en el mundo globalizado, se considere que eso no importa.

No obstante, no puede confiarse plenamente y por mucho tiempo en los métodos sustantivos o básicos, aunque tampoco por ello se puede admitir que de un momento a otro la administración asumirá efectivamente el perfil de una administración formal, ni mucho menos gerencial-mercantil; aunque se considere por muchos como algo necesario o deseable, y exista una aparente buena disposición de parte de las elites para modernizar y adoptar tales instituciones por mandato. Debe tenerse cuidado pues “Las prescripciones que son válidas en un contexto pueden ser dañosas en otro”. La pregunta que debe hacerse cuando se busca hacer modificaciones en estas administraciones es si aplica en este caso, no si algo es cierto.[32]

Se necesita entonces una descripción completa y un entendimiento analítico de lo que existe, antes de que puedan hacerse juicios acertados acerca de lo que hay que hacer o se puede hacer, y de los cambios que deberían y podrían hacerse. Por ello primero deben identificarse el tipo de prácticas administrativas que prevalecen para comprender el tipo de cambio que se necesita y se puede hacer para mejorar su funcionamiento. Sin embargo, y a pesar de todas las razones de peso que hemos mencionado, hasta nuestros días los cambios en la administración pública de los países en desarrollo se han inspirado en el patrón de funcionamiento bajo el cual se conducen los países desarrollados y, para mayor perjuicio, ahora se inspiran en un modelo estándar de gerencia global, inspirada en el mercado.

[1] Un modelo es una estructura de símbolos y reglas de operación que, se considera, tienen una contraparte en el mundo real. Fred Riggs, Administration in developing countries. The theory of prismatic society, Houghton, Mifflin Company, Boston, 1964, p. 5.
[2] Ibid., pp. 5-7.
[3] Las nociones de país desarrollado y subdesarrollado, por cuanto a la administración pública surgieron directamente de la imagen de la burocracia en el primero de ellos. (...) considerado en esta condición, el subdesarrollo administrativo obedece a deficiencias en la organización de la capacidad de los pueblos y de la cuantía de sus recursos naturales dedicados a la producción de riqueza, de modo que el énfasis se pone sobre la riqueza, no sobre el poder. (...) Sobre esta base, el desarrollo administrativo fue definido en términos de la aproximación de cada país a la burocratización de la sociedad, llamándose este fenómeno alternativamente: modernización”. Guerrero, Omar, Gerencia pública en la globalización, México, Miguel Ángel Porrúa/Universidad Autónoma del Estado de México, 2003, p. 72.
[4] Bonnin, Charles-Jean, obra citada, p. 369.
[5] Osvaldo Zunkel explica que el subdesarrollo puede concebirse desde dos enfoques: la teoría del crecimiento, o como una etapa en el proceso histórico del desarrollo (una situación estructural e institucional característica).
Debido a que la teoría del crecimiento se limita a los aspectos meramente económicos (tasas de crecimiento), donde los ranking relativos al ingreso por habitantes constituyen la mejor ilustración gráfica de esta noción, nosotros optamos por referimos al subdesarrollo como una etapa, ya que de esta forma se concibe al desarrollo como una secuencia de etapas históricas, que por lo general son las misma que pueden observarse en la evolución de los países desarrollados. Este enfoque, explica Zunkel, permite lo que podría denominarse “teorías del subdesarrollo”, y representa un avance considerable con respecto al enfoque de desarrollo como crecimiento, ya que incorpora al análisis –como elemento central- características destacadas de las economías desarrolladas. No se limita aspectos económicos, considera igual los de orden institucional y social como variables importantes del análisis. Este enfoque ha suscitado esfuerzos y políticas en materia de desarrollo, concebidos como esfuerzos de modernización. Trátese de programas como desarrollo de la comunidad, la racionalización de la administración pública, esfuerzos por introducir la productividad en la empresa y en general la racionalización y modernización en el sentido de los valores, actitudes institucionales y organizaciones que tienen las sociedades desarrolladas. Sunkel, Osvaldo y Pedro Paz, El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo, México, Siglo XXI, 1970, pp. 15, 23, 25 y 32-34.
[6] La modernización involucra la racionalización de la autoridad, la diferenciación de estructuras y del aumento de la participación política. Huntington, Samuel, Political order in changing societies, New Haven and London, Virginia, 1968, p. 93.
[7] Orozco, José Luis, “Globalización”, en José Luis Orozco y Consuelo Dávila (coords.), Breviario político de la globalización, México, Fontamara-UNAM, 1997, p. 191.
[8] “Los modelos fusionado y difractado no pueden ser encontrados en el mundo real, pero esta idea o tipo de construcción puede servir a un propósito heurístico para ayudarnos a describir situaciones del mundo real”. Riggs, obra citada, p. 25.
[9] “… la idea de ganancia está descartada; la insistencia y el regateo desacreditados; dar libremente se clama como una virtud; la supuesta propensión a trocar, permutar y cambiar no aparece. El sistema económico es, en efecto, una simple función de la organización social”. Polanyi, Karl, La gran transformación, Ediciones Casa Juan Pablos, México, 1975, p. 78.
[10] Redfield, Robert, El mundo primitivo y sus transformaciones, Fondo de Cultura Económica, México, 1976 (1953), pp. 22-30.
[11] Weber, Max, obra citada, pp. 180-187.
[12] Grandes propietarios rurales, masas campesinas, la sociedad urbana, evolucionada y dinámica que abarca a clases que corresponden al comienzo de la industrialización: empresarios tradicionales, proletariado de manufacturas semiartesanales, campesinado migrante de zonas en disgregación.
[13] Kaplan, Marcos, Estado y sociedad en América Latina, Ed. Oasis, México, 1984, p. 11.
[14] Ibid, p. 27.
[15] Ibid, p. 29.
[16] Braudel, Fernand, “América Latina” en Las civilizaciones actuales. Estudio de historia económica y social, Rei, México, 1991, p. 383.
[17] Kaplan, Marcos y Basaldua Raúl, Problemas estructurales de América Latina y planificación para el desarrollo, Argentina, Bibliográfica Ameba, 1968, p. 20.
[18] Eisenstadt, S. N., “Problemas de las burocracias emergentes en los nuevos estados y áreas de desarrollo”, en Burocracia y Subdesarrollo, Revista de Política y Administración, Núm. 1, México, 1975, pp. 53-56.
[19] Kaplan, obra citada, p. 31.
[20] Aquí debe hacerse énfasis en que la falta de un sistema de administración formal no debe tomarse como evidencia de la falta de un sistema de administración sustantiva. Riggs, obra citada, p. 25.
[21] No obstante, aquí cabria mencionar que al igual que las fiebres pueden ser funcionales en el ser humano y su organismo si ayudan a combatir infecciones, el soborno podría ser un requisito social para la supervivencia de una sociedad abrumada por la pesadilla de una burocracia opresiva como la que suele existir en la sala. Por ello, antes de lanzar una campaña contra la corrupción oficial se debe averiguar si la existencia del soborno es un síntoma o una causa del estado patológico y si el ataque contra este la corrupción realmente aliviará o aumentará el peligro. Ibid, p. 6, 9 y 10.
[22] Jacoby, Henry, La burocratización del mundo, Siglo XXI editores, México, 1972 (1969), pp. 27-28. El énfasis es nuestro.
[23] Black, Cyril, “El cambio como condición de la vida moderna”, en Winer, Myron, Modernización, Editorial Roble, México, 1969, pp. 17-20.
[24] Weber, obra citada, pp. 176, 178 y 180.
[25] Consideramos que debido a que difuminar significa disminuir gradualmente la intensidad de un color, o hacer vago o impreciso algo, esta palabra podría ser una opción para explicar que dentro del modelo de diferenciación (de Riggs) a que se llega cuando la luz atraviesa el prisma para salir difractada, con el mercado y la gerencia lo que se hace es tratar de borrar o hacer imprecisa la especialización y diferenciación de funciones que se había logrado con la difracción (y que derivó en la oficina).
[26] Orozco, obra citada, pp. 191 y 195.
[27] Ianni, Octavio, Teorías de la globalización, México, Siglo XXI/UNAM, 1997, pp. 5-6.
[28] Orozco, obra citada, p. 194.
[29] Riggs, obra citada, pp. 269, 270.
[30] Heady, Ferrel, “Las burocracias en los países en desarrollo”, en Burocracia y Subdesarrollo, Revista de Política y Administración, Núm. 1, México, 1975, p. 18.
[31] Riggs, obra citada, p. 9.
[32] Ibid, p. 11.

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