EMILIANO BUSTO

Busto, Emiliano, La administración pública de México. Breve estudio comparativo entre el sistema de administración de Hacienda en Francia y el establecido en México, México, Secretaría de la Presidencia, Dirección General de Estudios Administrativos, 1976, pp. 1-28.
http://cdigital.dgb.uanl.mx/la/1080044722/1080044722.html

PRESENTACION

“Esta obra,[1]* la primera conocida sobre administración pública mexicana, fue preparad .para presentarse en la Exposición Universal de Paris, celebrada en 1889. El propósito del trabajo, como el autor anota, fue el de "dar a conocer nuestra organización política y social en todas sus principales ramas y con todas las particularidades que puedan interesar, especialmente al inmigrante, capitalista o trabajador, permitiéndoles juzgar de los derechos de que puedan disfrutar en el país, de las franquicias y garantías que les otorgan las leyes… Para metodizar este estudio, tan vasto como complejo, sigue diciendo el autor, y con el fin de poder establecer la comparación entre el sistema de administración francés el nuestro, me ha sido preciso tocar algunos temas que contiene aquél, por más que en México no .existan algunos de los ramos administrativos establecidos en Francia.
Se trata de un material de incuestionable valor .para especialistas en esta área del conocimiento Y, para quienes se interesan por el estudio de los orígenes de nuestra administración pública.
Las materias tratadas a lo largo de estas páginas son múltiples, y el estilo, aun en el tema de los Impuestos, es ameno. Pormenorizadamente, el autor nos Informa, lo mismo de los orígenes de nuestro sistema postal, que del mecanismo por medio del cual se determinó el presupuesto de Ingresos y egresos de varias administraciones gubernamentales. Es de particular interés la exposición de las causas del inicio de nuestra deuda pública.
Por otra parte, destaca por el colorido con que es presentado, el entusiasmo que los descubrimientos científicos y su aplicación ocasionaron en la sociedad mexicana finisecular. De lo anterior dan testimonio las siguientes líneas: '”El vivísimo entusiasmo con que Ias ciudades de Guadalajara y de San Luis Potosí celebraron la llegada de los ferrocarriles que los ponen en contacto con la capital y con el extranjero (mayo 21 de 1888), manifiesta que el pueblo mexicano estima en todo lo que vale ese poderosísimo factor que cambiará en bien nuestra existencia social.
El silbido de la locomotora donde antes sólo se oía el alarido del salvaje, es un anuncio de paz y prosperidad para esta noble nación, que aspira con justicia a participar de los bienes que la libertad y la ciencia han derramado a manos llenas en el mundo civilizado".
En resumen, los lectores de esta obra que ahora ofrece la Secretaría de la Presidencia, al través de Su Dirección General de Estudios Administrativos, en la colección Fuentes para el estudio de la administración pública mexicana, serie B), bibliográfica-, al comparar nuestra administración actual con la de aquella época se percatarán de los avances y de factores que en muchos aspectos han influido hasta el presente.


INTRODUCCION

Comisionado por el Presidente de la República para escribir y publicar el estudio comparativo entre el sistema de administración pública establecido en Francia y el de México, a que se refiere la base IV del programa aprobado por la Junta Directiva de la exposición mexicana en Paris para la participación oficial de México en dicho certamen, con el fin de dar a conocer nuestra organización política y social en todos sus principales ramos y con todas las particularidades que puedan interesar, especialmente al inmigrante, capitalista o trabajador, permitiéndoles juzgar de los derechos de que puedan disfrutar en el país, de las franquicias y garantías que les otorguen las leyes, etcétera, he aceptado este difícil encargo, que juzgo no poder desempeñar satisfactoria mente debido a mi falta de aptitud, sólo por cumplir con un deber, y con el deseo , de prestar un pequeño servicio a mi país, si este estudio favoreciera de algún modo su organización administrativa.
No es mi ánimo de dar a esta obra otro objeto que el de sugerir indicaciones que puedan ser útiles a los hombres de Estado, ya aquellos que por su posición política o social deseen completar las nociones generales de administración que ya tengan. Personas más competentes que yo vendrán después a ilustrar este trabajo.
Todavía en Francia, el año de 1882, no se había publicado sobre la administración central, propiamente dicha, un libro al alcance de todos, que pudiera dar la clave de la multitud de materias que abraza el ramo de hacienda pública. Así lo dice J. Josat, sub-jefe de oficina del Ministerio de Hacienda de aquel país, en su obra titulada El Ministerio de Hacienda y la organización general de los otros ministerios, la cual me ha servido de término de comparación para este trabajo, sin que haya dejado de consultar diversos autores de economía política y diferentes - obras que tratan de la administración en general y muy particularmente de la administración de hacienda.
Dice también ese ilustrado publicista que desgraciadamente no es raro encontrar hombres instruidos y de ingenio, para quienes los fundamentos y los primeros principios de la administración pública sean del todo desconocidos; sin embargo de que no existen ningunos intereses, ni de particulares, con los que la administración no tenga puntos de contacto ya directa o indirectamente; y cree que las causas de ese alejamiento u olvido que tantas personas muestran por un estudio tan necesario, ha sido tal vez la falta de una obra elemental sobre la materia. Por ello se decidió a publicar la suya, y si esto ha acontecido en Francia, que es sin duda una de las naciones que van a la vanguardia de la civilización, ¿qué podrá pasar en México? Lo mismo; pues hasta hoy ninguna obra se ha publicado aquí, que yo sepa, sobre este linaje de estudios.
En Francia se han dado a luz, sobre la administración y sobre su sistema financiero, innumerables obras y compendios que son notabilísimos trabajos; pero sus autores, según expresa Josat, han toma do poco cuidado de ir de lo conocido a lo desconocido, único medio que permite guiar sin esfuerzo los ánimos, para inducirlos a formarse una idea exacta de un conjunto tan vasto; no teniendo dichos compendios sino un objeto: recordar las reglas y los principios ya establecidos.
La administración de hacienda tiene infinidad de relaciones y referencias con todo cuanto constituye el movimiento del cuerpo político de una nación; y por lo mismo, los asuntos del departamento de este ramo exigen un conocimiento más profundo, pues éste constituye, por decirlo así, el eje de todo el sistema administrativo. Por esta razón me ha parecido conveniente tratar más extensamente de esta materia, sin entrar en todos los detalles de los demás ramos administrativos, en virtud del poco tiempo de que pude disponer para escribir esta obra (seis meses).
Al principiar mi trabajo me propuse un plan bastante extenso, pero al desarrollar lo, tuve necesidad de abreviarlo a mi pesar, para poder terminar la obra y presentarla al gobierno en su oportunidad, como lo verifiqué. Por esta razón me he ocupado solamente de las materias siguientes, repartidas en tres capítulos:
I. De la administración pública en general. Recursos y rentas del Estado. II. De los gastos públicos en Francia y México. III. De la contabilidad oficial o fiscal, en ambos países, cuyas materias sin embargo comprenden, como puede verse en el índice respectivo, varios y distintos servicios que se relacionan con la administración pública y que son asuntos de importancia.
No siéndome posible, por la misma premura de tiempo, tratar con la igual extensión que dedico al ramo de Hacienda, de los otros ramos de la administración pública, en el capítulo I me ocupo en general de los diversos servicios de Relaciones Exteriores, Gobernación y Correos, - Justicia e Instrucción Pública, Fomento, Agricultura, Industria y Comercio, Hacienda y Crédito Público, Guerra y Marina; procurando hacer también una sucinta comparación entre el sistema de administración de Francia y el de México, con la única mira de aceptar de ese país en provecho nuestro, aquello que nos falte y que sea digno de tomarse en consideración, ya que está tan perfectamente organizada su administración pública. Para metodizar este estudio tan vasto como complejo, y con el fin de poder establecer la comparación entre el sistema de administración francés y el nuestro, ha sido preciso tocar algunos de los puntos que contiene aquél, por más que en México no existan varios de los ramos administrativos establecidos en Francia, Como son: el servicio de tesoreros pagadores generales, la dirección general de dominios, la dirección general de aduanas, etc.
Una vez determinado el plan de esta obra, procuraré tratar separadamente, y siguiendo el orden indicado, todos los asuntos iniciados, y las distintas cuestiones de economía política, que se relacionan con los diversos y múltiples servicios de que se compone la administración pública de un país, para demostrar que la organización administrativa de la República Mexicana es digna de una nación culta y civilizada.
Para que este estudio sea de actualidad, en el curso de su publicación procuraré también hacerle las rectificaciones y modificaciones necesarias en consonancia con las últimas leyes dictadas principalmente en materia de impuestos, gastos y crédito público, que sufren constantemente alteración.




México, abril de 1889.

CAPITULO PRIMERO
DE LA ADMINISTRACION EN GENERAL RECURSOS Y RENTAS DEL ESTADO


EXPOSICION SUMARIA DEL SISTEMA
FINANCIERO DE FRANCIA Y EL DE MEXICO

La administración pública de un país ha sido tan bien definida por Josat, que pocas palabras pudieran agregarse a lo que cas palabras pudieran agregarse a lo que expresa con tal maestría cuando trata de esta materia en su notable obra sobre la administración de Francia.
Dice, y con razón, que si en un Estado el gobierno es el alma que inspira, la administración es el cuerpo que obra y no existen intereses particulares con los que no tenga relación este cuerpo, ya sea directa ya indirectamente. Y sin embargo, preciso es reconocerlo; el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial no son para muchas personas sino ideas vagas, abstracciones que no se comprenden bien sino después de una detenida reflexión; cuando la administración, por el contrario, nos circunda por todas partes: es la realidad palpable y constituye en algún modo un ser tangible que se encuentra a cada paso, y que cuando se necesita penetra en nuestro hogar.
Puede decirse también de una manera general, que la administración es el conjunto de los servicios públicos destinados a ayudar bajo el impulso del gobierno, a la ejecución de las leyes, decretos y reglamentos que tienen por objeto prestar un beneficio al Estado, proteger sus intereses o mantener en sus justos límites el ejercicio de las libertades públicas.
La administración tiene por objeto Io que atañe de cerca o de lejos a interés de la sociedad a sus bienes, a la protección individual y a la fuerza pública; así como también a la seguridad, a la mora y a la riqueza nacional,
En cuanto a sus atribuciones principales, la administración establece los reglamentos generales o especiales, considerados como complementos necesarios de la ley; prescribe medidas generales obligatorias y vigila la ejecución de ellas; autoriza la creación de ciertos establecimientos públicos o privados, y ejerce una tutela legal sobre los unos, un registro de orden público sobre los otros; deroga todo lo que es contrario a las leyes, a los reglamentos, a los intereses generales de particulares, a la moral o a la seguridad pública; reprime ciertas contravenciones y provoca el castigo de los crímenes y delitos; administra la fortuna pública; dirige la distribución de los impuestos; cobra las contribuciones; ordena la ejecución de las obras públicas; examina las reclamaciones que se le presentan; practica el derecho en cuestiones jurídicas; juzga las contestaciones que se levantan sobre sus actos; se encarga de la protección pública y ayuda a las clases que no se hallan en aptitud de protegerse por sí mismas, etc.
Para cumplir estas funciones tan numerosas, como importantes y difíciles, la administración tiene a sus órdenes gran número de agentes de que dispone y a quienes nombra, exonera, instruye, vigila, estimula y castiga; ya quienes, en fin, traza la ruta que deben de seguir; por que la administración, en ejercicio de sus actos no debe apartarse de las formas que determinan las leyes y reglamentos que ha dado. Sin embargo, en obvio de la rapidez de acción, y como la energía de voluntad es más bien el atributo de uno solo que de varios, importa confiar la acción administrativa a funcionarios especiales; cada uno de los cuales toma la iniciativa en los actos a que debe dar cumplimiento, y cuya responsabilidad se hace efectiva por ante sus superiores; de aquí, pues, la necesidad de un orden jerárquico en la administración. Esta es la razón por la cual se han creado en Francia circunscripciones administrativas que de algún modo están subordinadas unas a otras, y en las cuales, bajo el impulso supremo del gobierno, la acción emana del centro y se trasmite de grado en grado hasta el municipio, que es la circunscripción elemental; por esto es que se ha puesto a la cabeza de cada una de las divisiones administrativas un funcionario que representa a la autoridad central, y el cual sirva de intermediario entre esta autoridad y los ciudadanos para la ejecución de la ley y de los servicios públicos.
La jerarquía de los órganos de la administración activa, el orden en que se comprenden los diversos miembros de una administración, es el siguiente: El Jefe del Estado, los ministros, los subsecretarios de Estado, los gobernadores o prefectos, los secretarios generales de los gobiernos o de las prefecturas, los sub-prefectos, los jueces y alcaldes y los comisarios de policía. A estos funcionarios hay que agregar los comandantes o intendentes militares y los capitanes de puerto o prefectos marítimos, encargados de los intereses especiales de la administración militar y marítima.
Síguese de aquí que los funcionarios Públicos son los dispensadores a la vez que los funcionarios públicos son los dispensadores a la vez que los instrumentos de la fuerza social: la ley encuentra en ellos inteligencias que la fecundan, la interpretan o la aplican; por medio de su intervención se otorga Justicia, la instrucción se propaga, la policía se practica el impuesto se percibe, la fortuna pública se administra, la riqueza nacional se aumenta, mantiene y garantiza la seguridad y la dignidad del país. Ocupan dichos funcionarios todas las gradas de la escala social; residen en todas las partes del territorio y representan al poder público en sus múltiples aspectos: son las ruedas motrices que reciben el movimiento y lo trasmiten a la máquina del Estado; son los canales por cuyo seno pasan los beneficios de un gobierno estable y regular; las fuerzas animadas que dan vida a las resoluciones abstractas del poder público. Tienen en sus manos los más caros intereses del país; sus faltas pueden agotar las fuentes de la prosperidad pública; pero también sus talentos pueden vivificarlas. Para poder comparar el sistema de administración de Francia con el de México, en lo posible, trataré separadamente de uno y otro.


ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN FRANCIA

El jefe supremo de la administración es el Presidente de la República Francesa; sin embargo, ejerce la acción administrativa propiamente dicha, por medio de ministros, cada uno en su esfera respectiva, y que en tal respecto son verdaderamente los delegados del jefe del Poder Ejecutivo. La más importante de las numerosas das atribuciones del jefe de la administración pública, es la de imprimir el movimiento y la dirección a los servicios públicos, confiados a sus inmediatas órdenes, y cuya reunión en una misma mano, constituye un departamento ministerial o Ministerio. La misión principal de los ministros, dice Viven, es dirigir la administración en su conjunto, asegurar por todos los puntos de la república la ejecución de las leyes y hacer sentir la influencia del poder público, hacer que prevalezcan las leyes de unidad, de progreso y de igualdad, cuyo guardián y promotor debe ser todo buen gobierno. Para desempeñar este inmenso trabajo, los ministros tienen bajo su dependencia, oficinas conocidas con el nombre de administraciones centrales; estas oficinas son las colaboradoras de los ministros, archivos vivientes de la administración, depósitos de la tradición. Forman la instrucción y relación de los negocios; aplican la resolución dictada por el ministro o jefe secundario, y expeditan la correspondencia administrativa, minuciosa algunas veces, pero siempre conservadora de los intereses públicos.
Los ministros nombrados y también removidos por el Jefe del Poder Ejecutivo, son responsables, no sólo ante el Presidente de la República sino también ante las cámaras; son solidarios de la política Al lado de los ministros, y en el orden del gobierno y responsables inmediatamente de sus actos personales.
Por la naturaleza de sus atribuciones, tienen los ministros entrada a ambas cámaras, y para la discusión de cualquier proyecto de ley, pueden ocupar en su servicio, comisarlos (comissaires) nombrados por decreto presidencial. Por lo que respecta al medio de asegurar su dirección en los actos de la política general del gobierno, las cámaras lo tienen en el derecho de interpelación.
El número de los departamentos ministeriales se fija en Francia por el Jefe del Estado, y puede ser modificado según la conveniencia del servicio público o conforme a las exigencias de la política. Actualmente los ministerios son diez, a saber: de Justicia, de Relaciones Exteriores, de Gobernación y Cultos, de Hacienda, de Guerra, de Marina y Colonias, de Instrucción Pública, de Agricultura, Industria y Comercio, de Fomento y Trabajos Públicos, y de Bellas Artes.
Llámanse a menudo secretarios a los ministros de Estado y en razón de la firma con que suscriben los decretos del Presidente. Esta firma no es en realidad sino como un testimonio respetuoso de constancia de un acto del Jefe del Estado, verificado por el ministro, único responsable ante las cámaras. La obligación de la firma ministerial para hacer que surtan sus efectos los decretos del Poder Ejecutivo, fue formalmente establecido por el artículo 24 de una ley del año de 1791 , relativa a la organización de los ministerios. El artículo 2° de la ley de 31 de agosto de 1871, exige también formalmente que cada uno de los actos del Presidente de la República esté refrendado por la firma de un ministro.
Al lado de los ministros, y en el orden jerárquico inmediato, están los subsecretarios de Estado, cuya misión consiste en suplir a los ministros en sus faltas temporales, gravitando sobre ellos la mayor parte del peso de los asuntos administrativos propiamente dichos. El subsecretario de Estado es, sobre todo, necesario durante las sesiones del Parlamento, en cuyo periodo la política absorbe la mayor parte del tiempo de los ministros que concurren a la asamblea. En la jerarquía administrativa, la posición de este funcionario es bastante elevada para que se establezcan fácilmente relaciones entre él y las oficinas de su dependencia, y como las atribuciones de los directores están definidas, no hay temor de conflicto entre ellos y el subsecretario de Estado. La autoridad de este funcionario se extiende a todo el ministerio; pero comúnmente se ejercita mediante la facultad de vigilancia general, o dirección superior; mas no por medio de una injerencia minuciosa en los negocios que dependen de cada dirección, y que se tratan definitivamente por el jefe del servicio. En este concepto, las atribuciones del subsecretario de Estado son muy vastas, y cuando los diversos servicios de un ministerio se dividen convenientemente, acontece que el subsecretario de Estado toma a su cargo la dirección de uno o varios servicios, tal como en la actualidad sucede con el servicio de Bellas Artes, que depende del Ministerio de Instrucción Pública, con la administración financiera del Ministerio de Hacienda, y con la administración general de bosques que depende del de Agricultura y Comercio. Sea como fuere, la misión de los subsecretarios de Estado es más bien de orden administrativo, supuesto que en el político se requiere, como más adecuado, la presencia de secretarios generales en los ministerios.
Pueden reasumirse en cuatro categorías los actos de la autoridad ministerial: actas reglamentarias, actas de administración, de registro y de jurisdicción.
Sin embargo, aparte de los actos reglamentarios y de los actos de administración y jurisdicción, los ministros tienen también atribuciones generales: ordenan todos los gastos, cada uno en su departamento respectivo, y deben dar cuenta a las cámaras de sus actos, mas no como la cuenta que tienen obligación de rendir los contadores y otros empleados que manejan fondos públicos, sino que los ministros tienen una obligación puramente moral, mejor dicho, una obligación política. Por lo que concierne al Ministerio de Hacienda, que es el titular de este importante departamento, tiene las atribuciones de sus colegas; pero en escala superior en lo que corresponde al tesoro público, ejerce, en efecto, un derecho de inspección general sobre todas las operaciones de cualquier ministerio que afecten al desembolso de los caudales del Estado. Esta vigilancia dio origen en los tiempos de la antigua monarquía, al título de interventor (contróleur) general, que con tanta pompa se confirió a Colbert, el primer titular de dicho empleo. Aun cuando el título ya no exista, siempre, en virtud del derecho que estableció, el Ministro de Hacienda interviene en la regularidad de las órdenes de pago directas o por delegación; es él quien sabe cuál sea la existencia de fondos en el tesoro, quien vigila la marcha del cobro de los impuestos, conoce las cifras de las sumas disponibles, y fija la distribución general de los caudales. A este efecto, recibe cada mes de los demás ministros, sus colegas, una noticia de sus vencimientos, y con arreglo a sus pedidos, propone al Jefe del Poder Ejecutivo la distribución de los fondos que necesiten para el mes siguiente. Los ministros no tienen el derecho de expedir sus órdenes sino en el límite de las citadas distribuciones mensuales, y puede decirse, que a este respecto guardan relaciones muy precisas con el Ministro de Hacienda.
El Ministerio de Hacienda es, pues, el gran servicio administrativo, al cual se confían la conservación y manejo del tesoro del Estado. Colocado el Ministro a la cabeza de este importante departamento, está igualmente encargado de la secuela de las operaciones relativas al crédito público. Sus atribuciones se dividen en dos:
1° Administración de los recursos y de las rentas del Estado.
2° Administración de las cargas y gastos públicos.
Por lo que respecta a las operaciones a que da lugar esta doble faz de la administración hacendaria, son determinadas mediante el conjunto de medidas y de formas que constituyen la contabilidad pública, que tiene por objeto primordial el establecimiento de la cuenta general de los ingresos y egresos, que es, por decirlo así, el resumen de ella, y sus divisiones especiales son la contabilidad legislativa o sea el presupuesto, y la contabilidad judicial o revisión del tribunal de cuentas.
En una correspondencia de París publicada en el Diario Oficial del gobierno de México, que trata de la organización actual de Francia, se dice lo siguiente:
La división política- administrativa comprende los concejos municipales o ayuntamientos, los cantones o distritos, las circunscripciones o subprefecturas y los departamentos.
Hay en Francia 36,600 ayuntamientos o concejos municipales. El número de regidores o concejales que forman los ayuntamientos es variable: el mínimum es de doce y el máximum que forman el ayuntamiento de París es de 80 concejales o regidores.
La entidad comunal en Francia, según la esencia de su organización, es pura y simplemente administrativa: carece del papel político que los concejeros municipales han desempeñado en los demás pueblos latinos y con especialidad en España, en donde las prerrogativas municipales tuvieron que sucumbir ante los duros embates del poder absoluto que veía en ellos un antagonismo terrible. No obstante esto, los ayuntamientos de las grandes ciudades de Francia han asumido algunas veces, por usurpación de facultades, un papel político más o menos importante en los fastos de la historia de este pueblo.
La elección de cada concejero municipal se hace por circunscripción (arrondissement) en París y en Lyon; en las demás municipalidades es elección directa, en primer grado, y se hace por escrutinio de lista designando a la vez cada elector el número total de concejeros municipales. En caso de que falte la mayoría absoluta de los votantes, la elección se repite en los candidatos que obtuvieron mayoría relativa. La computación de votos es pública y presidida por el prefecto de las cabeceras departamentales; en los municipios foráneos, el ayuntamiento saliente hace el escrutinio de votos emitidos. La elección de los concejeros municipales, como la de los demás funcionarios del orden político, se efectúa en Francia en medio del orden más perfecto; pocos pueblos de la tierra ejercen el derecho de voto con la mesura e independencia del pueblo francés.
En París y en Lyon, cada circunscripción (arrondissement) tiene un maire o alcalde municipal, designado por el gobierno, y cuyas funciones son de juez del Registro Civil. Esos funcionarios tienen otros adjuntos. París tiene 20 circunscripciones con otros tantos maires o alcaldes municipales. En Lyon hay 6 maires encargados de otras tantas circunscripciones.
En París y en Lyon los concejeros municipales eligen un presidente que se en carga de dirigir los debates respectivos. En los demás ayuntamientos de Francia, los concejales o regidores eligen un maire o alcalde municipal y uno o varios adjuntos.
El maire preside el ayuntamiento y, en defecto o ausencia de ese funcionario, la presidencia corresponde a los adjuntos, por el orden de su elección. El maire o alcalde municipal se encarga de ejecutar los acuerdos del ayuntamiento respectivo, y vigila todo lo que se relaciona con los ingresos municipales. El maire está encargado de la policía y tiene la investidura legal de juez del Registro Civil. El maire, como se ha visto ya, ejerce funciones que no todas ellas son de orden meramente municipal; por tal motivo, cuando extralimita esas funciones o descuida el cumplimiento de ellas, puede ser suspenso en sus funciones por el prefecto respectivo, o destituido definitivamente de su encargo por el Ministerio del Interior, con el acuerdo del Presidente de la República.
El maire o alcalde municipal es el jefe nato de la gendarmería que se encuentra dentro de cada municipalidad, y es el funcionario del orden judicial que se ocupa de hacer las primeras investigaciones, cuando un crimen o delito notable se ha cometido dentro de su jurisdicción.
Todavía hace poco tiempo el maire de cada municipalidad era nombrado directamente por el gobierno, quien debía elegirlo al efecto entre los concejeros municipales.
La reforma de ese modo de elección ha sido hecha por el gobierno de la Ter- cera República.
Los ayuntamientos someten sus acuerdos a la aprobación de los prefectos respectivos. El sistema de impuestos municipales y su percepción están sujetos a la autorización del Poder Legislativo. La emisión de de votos sobre cuestiones políticas está prohibida a los ayuntamientos de Francia, quienes deben limitar su acción, según se ha dicho, a la administración municipal.
Agítase tiempo ha la cuestión de establecer una maire central o alcaldía municipal para la ciudad de París. El maire en tal caso, sería electo por el Concejo municipal, como sucede respecto a la generalidad de los ayuntamientos de Fran- cia. Esta reforma atrevida que crearía en París dos poderes antagonistas, es y será siempre combatida por el partido republicano no radical. La organización municipal de este país encuéntrase satisfactoria aun para las exigencias de una gran parte del partido radical, con excepción de los autonomistas y ultrasocialistas. Los esfuerzos del partido radical no exaltado se reducen a obtener para el ayuntamiento de París una independencia en armo- nía con las facultades que incumben a los funcionarios del orden político. Cuestión es ésta ardua, si con el planteamiento de esa mejora se quieren evitar nuevos conflictos.
El cantón equivale a lo que en otros países se llama distrito; es una división judicial y electoral. Cierto número de ayuntamientos, 13 ordinariamente, constituyen un cantón servido por un juzgado de paz. El mismo número de municipalidades designa por elección un concejero de circunscripción o delegado cantonal y un concejero departamental.
Cierto grupo de cantones o distritos constituyen una circunscripción o arrondissement. Al frente de cada circunscripción se encuentra un subprefecto, excepto cuando se trata de la cabecera del departamento cuyo mando incumbe directamente al prefecto respectivo. Había en Francia362 circunscripciones o arrondissements; por motivos de economía o más bien para satisfacer en parte las exigencias de los que quieren suprimir las subprefecturas, cierto número de circunscripciones o de subprefecturas han sido suprimidas últimamente. Hay un Consejo de circunscripción compuesto al menos de delegados cantonales; ese consejo es el que reparte ~ los productos del impuesto directo entre las respectivas municipalidades. El Consejo de circunscripción trasmite el voto de los ayuntamientos en todo lo que se refiere al establecimiento y mejora de caminos, apertura de escuelas, etcétera. Los subprefectos están encargados en las circunscripciones de las atribuciones correspondientes a las prefecturas, a quienes están subordinados. La reunión de tres o cuatro circunscripciones forman el departamento, a cuyo frente se encuentra el prefecto, quien es el jefe nato de la administración comunal y departamental.
Existe un Consejo de prefectura que ayuda al prefecto en sus funciones de revisión en lo que se refiere al servicio militar obligatorio, y además constituye un tribunal de primera instancia en todos los juicios en los que un ayuntamiento es parte, ya sea que ese proceso tenga lugar entre un concejo municipal y un .departamento, entre dos concejos municipales o entre un ayuntamiento y un particular. El Consejo de prefectura revisa, además, las cuentas del departamento y de los concejos municipales.
El número de consejeros de departamento varía de tres a 30, según la importancia de cada división territorial; el Ejecutivo hace el nombramiento de esos funcionarios. Es condición precisa para desempeñar las funciones de consejero departamental, ser licenciado en derecho. Los sueldos de los consejeros departamentales varían de 2 100 a 4 000 francos anuales. El prefecto es el presidente nato del Consejo de prefectura, el cual tiene un vicepresidente electo entre los miembros, que funciona ordinariamente con el carácter de tal.
El Consejo general de departamento está formado por un representante electo 24 por cada cantón o distrito. El número de sus miembros varía, pues, según el número de cantones.
Los consejeros de departamento se renuevan por mitad cada tres años, siendo reelegibles los consejeros salientes, cuyas funciones duran seis años. Dos son los periodos de sesiones anuales de los consejos generales de departamento; en el primer periodo, cuyo máximum de duración es de un mes, el Consejo se ocupa de discutir las mejoras que deben hacerse en el departamento; acuerda en tal caso la apertura de caminos vecinales, el establecimiento de vías férreas de interés local, etcétera; en el segundo periodo de sesiones, cuya duración no debe exceder de 15 días, el Consejo general vota el presupuesto de gastos del mismo departamento, disponiendo al efecto de los céntimos adicionales respectivos y de los productos de las propiedades que tienen algunos departamentos. Las funciones de miembros del consejo general de un departamento, no es incompatible con ningún cargo de nombramiento directo del Ejecutivo o de elección popular.
En caso de que el Poder Legislativo de Francia sea disuelto por la fuerza, los consejos generales de departamento deben nombrar dos delegados de su seno para formar parte de una asamblea legislativa provisional, entretanto se restablece el Poder Legislativo por medio del sufragio del pueblo. Estas son las únicas funciones políticas de los consejeros generales de departamento; fuera de ellas, la misión de esos funcionarios es meramente administrativa.
El prefecto de cada departamento tiene el derecho de asistir a las sesiones del Consejo general, pudiendo dar su opinión sobre los acuerdos y decisiones del consejo general; y puede el prefecto solicitar del gobierno la anulación de algunos de esos acuerdos o decisiones.
Los prefectos y. subprefectos son nombrados por el ministerio del Interior; pero en el desempeño de sus funciones múltiples dependen de los diversos ministros de Estado. Los prefectos trasmiten al ingeniero en jefe del departamento, las ordenes del Ministerio de Trabajos Públicos y vigilan la instrucción primaria de sus respectivos departamentos. Presiden el consejo de revisión del servicio militar.
Las jurisdicciones administrativas comprenden los consejos de prefectura, los consejos de revisión del ejército, los consejos universitarios, el tribunal de cuentas y, finalmente, el Consejo de Estado.
El Consejo de Estado es en Francia una institución importantísima que, en muchos casos, hace las veces de la Suprema Corte de Justicia que existe en otros países como en los Estados Unidos del Norte, regido por el sistema federal, representativo popular. El Consejo de Estado está compuesto de cinco secciones: la primera examina todos los asuntos que son del resorte del ministerio del Interior (Gobernación), del de Cultos y del de Instrucción Pública y Bellas Artes; la segunda sección examina todos los asuntos concernientes a Trabajos Públicos y Negocios Extranjeros; la sección tercera se ocupa el de los Negocios de Hacienda y Crédito Público, y de Bonos y Telégrafos, negocios del ramo de Guerra, del de Marina y de las Colonias; la cuarta sección conoce de los negocios que se relacionan con la Agricultura, con el Comercio y con la Industria; la quinta sección se ocupa de todos los negocios que tienen un carácter contencioso. Esta sección es la que propiamente tiene el carácter de Alta Corte de le Justicia; las otras secciones se ocupan de estudiar los asuntos sometidos al examen del Consejo de Estado por el Poder Legislativo o por el Poder Ejecutivo; ese estudio se hace bajo el punto de vista de la conformidad con la legislación vigente. En lo contencioso, el Consejo de Estado conoce en Francia de las sentencias judiciales que se ventilan entre el Estado y los departamentos, ayuntamientos y particulares o corporaciones, conoce igualmente de las cuestiones judiciales que pueden suscitarse entre dos o más departamentos.
Componen el Consejo de Estado 50 consejeros; de éstos hay 15 en servicio extraordinario, adjuntos en calidad de jefes a diversos ministerios. Los 35 consejeros restantes se dividen entre las cinco secciones ya indicadas.
El nombramiento de Consejo de Estado o es hecho por el Presidente de la República, quien debe al efecto elegir entre los altos funcionarios del orden civil o militar o entre los maitres de requetes, que son los relatores fiscales o jefes de sección en el Consejo de Estado, encargados de instruir los expedientes relativos a los diversos asuntos sometidos al mismo Consejo; los maitres de requetes, o relatores fiscales, son escogidos entre los auditores del Consejo y son en número de 30. Los auditores son nombrados previo concurso; son en número de 12 para los de primera clase y de 21 de segunda clase. Ayudan a la Instrucción de los negocios y a la glosa de las cuentas. El Presidente nato del Consejo de Estado es el Ministro de Justicia. La respetabilidad de ese alto cuerpo está muy por encima de las pasiones políticas; el mismo Consejo de Estado elige, entre eI número de sus miembros, un vicepresidente y además un presidente para cada una de las cinco secciones en que está dividido.
El Consejo de Estado conoce, además, de los conflictos de competencia, que pueden suscitarse entre el Poder Ejecutivo y el Judicial.
En resumen, el Consejo de Estado tiene las siguientes atribuciones:
1° Conoce, como Tribunal Supremo, de las cuestiones judiciales que se suscitan entre el Ejecutivo y los departamentos,- ayuntamientos, corporaciones y particulares cuando creen violadas sus garantías por actos o disposiciones del Ejecutivo. Conoce también de las cuestiones que se suscitan entre un departamento y uno de los ayuntamientos de éste. Es también la autoridad que conoce de los conflictos de competencia entre el Poder Ejecutivo y el Judicial.
2° Examina las iniciativas de ley que le son sometidas bajo el punto de vista de su compatibilidad en la legislación vigente.
3° Conoce de todos los negocios judiciales que le son sometidos por el tribunal de cuentas, cuando esos negocios implican malversación de fondos o grave responsabilidad de un alto funcionario. En tales casos, el Consejo de Estado se limita a apoyar o a rechazar la acusación intentada contra un funcionario; pero la instrucción del juicio respectivo y la aplicación de la pena corresponde a los tribunales de orden común.
No obstante que Francia es un país regido por un sistema republicano central, la organización del Consejo de Estado no puede corresponder a las vastas atribuciones que la Justicia federal tiene en los países sometidos a este último régimen; de desearse sería que se reorganizara el Consejo de Estado bajo el punto de vista de sus primeras atenciones, a fin de hacer la justicia más expedita y de darle las instancias debidas.
La institución del Consejo de Estado es muy antigua en Francia; pero Napoleón I fue el que le dio un gran prestigio, haciendo de él un cuerpo constitutivo para las reformas legislativas que dieron por resultado los códigos, que son un monumento de gloria para la Francia. La Cámara de Diputados está compuesta de 545 representantes electos por votación directa a mayoría absoluta de votos emitidos en primer grado y por escrutinio de lista, a razón de 100 000 habitantes o fracción que exceda de esa cantidad; en cada departamento o en las colonias. El territorio de Belfort y las colonias que no lleguen a 100 000 habitantes tienen, no obstante, el derecho de elegir un diputado. Los diputados electos funcionan tres años. La nacionalidad francesa, una residencia de seis meses por lo menos en el lugar de la elección y la edad de 21 años o más, son las únicas condiciones exigidas para ejercer el derecho de sufragio.
La Cámara de Senadores debe aprobar las disposiciones legislativas de la de Diputados, para que éstas tengan la fuerza de ley una vez sancionadas por el Poder Ejecutivo.
Los senadores en Francia son en número de 300. En 1875 una cuarta parte de senadores fueron electos con el carácter de inamovibles por la Asamblea Nacional; a la muerte de los senadores inamovibles, entonces electos, el Senado mismo debía elegir a los que debían cubrir con el mismo carácter la vacante. Las reformas constitucionales de 1884 abolieron la inamovilidad de los senadores; a la muerte de los que existen, la vacante debe cubrirse por elección de los departamentos al efecto designados por suerte. La elección de senadores se hace en segundo grado: los delegados, a razón de uno por cada ayuntamiento, se reúnen en la cabecera del departamento para hacer esa elección junta mente con los diputados y los consejeros generales del mismo y los consejeros de circunscripción. La investidura de los senadores es, pues, departamental, mientras que la de los diputados es ante todo popular. El número de senadores varía según la población de los departamentos respectivos. En los países sometidos al régimen federal, el número de senadores es igual para cada entidad federativa, para restablecer así el equilibrio entre las di versas entidades. El Senado tiene asuntos de su exclusiva competencia; conoce primeramente de los asuntos que se refieren a la ratificación de tratados con las diversas naciones; y puede, previa iniciativa del Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, decretar la disolución de la Cámara de Diputa dos, cuya falta debe cubrirse por otra elección inmediata.
Una medida de alta importancia sería la elección de un suplente por cada uno de los diputados y senadores, a efecto de cubrir las faltas temporales o absolutas de éstos, motivadas por comisiones del servicio público, por renuncia, muerte o destitución de los diputados y senadores nombrados en propiedad; la elección simultanea de los suplentes tendría, entre otras, la ventaja de no convocar frecuentemente los comicios populares cuando un diputado o un senador faltan de una manera temporal o absoluta. La convocación a elecciones provoca siempre una conmoción tal, que no debe hacerse en lo posible sino en las épocas normales prefijadas por la ley electoral.
El Poder Ejecutivo está compuesto del Presidente de la República electo a pluralidad de votos por las Cámaras reunidas en asamblea general; la duración de ese cargo es de siete años. El Presidente elige libremente los secretarios de Estado que hoy son en número de 10, después de haber sido suprimido el Ministerio de Correos y Telégrafos. Los ministerios hoy .existentes son: de Hacienda, Guerra, Marina y Colonias, Interior o Gobernación, Negocios Extranjeros, Trabajos Públicos, Agricultura, Industria y Comercio, Justicia, Instrucción Pública y Bellas Artes.
Los ministros son responsables de sus actos públicos ante el Poder Legislativo. El Consejo está presidido por uno de los secretarios de Estado; hay una responsabilidad solidaria del Gabinete en los asuntos de política general. Un voto de censura las Cámaras puede originar una acusación de todo el Ministerio. La responsabilidad solidaria del ministerio produce frecuentes crisis ministeriales, las que traen consigo la paralización de los negocios y la alarma consiguiente. Debiera dejarse, en la mayor parte de los casos, a cada ministro la responsabilidad de sus propios actos; en caso de que un proyecto presentado por él no obtuviera la sanción de las Cámaras, dicho funcionario podría separarse su puesto dejando a los demás ministros continuar constituyendo el Gabinete. Raras cuestiones, las de política verdaderamente trascendental, serán las únicas que podrían motivar un cambio de Ministerio.
El único caso de responsabilidad oficial directa para el Presidente de la República, es el de la alta traición.
El nombramiento de los empleos y dignidades de la república corresponden al Presidente, con excepción de los empleos que pertenecen a ambas cámaras. El nombramiento y renuncia de funcionarios civiles y militares debe someterse a las prescripciones de las leyes. El Primer Magistrado del Poder Ejecutivo en Francia, es a la vez Jefe del Ejército y Armada nacionales. La declaración de guerra debe ser hecha por las cámaras, previa iniciativa del Poder Ejecutivo.
El orden jerárquico del Poder Judicial en Francia es el siguiente:
I. Jueces de Paz, con atribuciones para cantón o arrodissement, conocen de los juicios de conciliación; ponen y quitan los sellos en caso de muerte o en caso de crimen; hacen las veces de tutor de menores, fallan en última instancia los pleitos que versan sobre el máximum de 100 francos y en primera instancia con apelación hasta la cantidad de 1 500 francos. En materia correccional, los jueces de paz se constituyen en juez de simple policía para juzgar contravenciones ligeras.
II. En cada cabecera de circunscripción (Chef-Iieu d'Arrondissement) existe un tribunal de 1ª instancia compuesto de varias cámaras constituidas por tres magistrados al menos. Conocen los tribunales de 1ª instancia de los juicios civiles, fallando en última instancia aquellos que versan sobre cantidades de 101 al 1 500 francos y con apelación de cantidades de menores de esa última cifra. En las ciudades manufactureras existen consejos de Prud'hommes, compuestos, mitad de obreros y mitad de dueños de fábricas, encargados de conciliar y de juzgar, sin ulterior apelación, hasta la sentencia, al pago de 200 francos máximum las diferencias que se suscitan con motivo del trabajo entre los fabricantes y los obreros. Los tribunales de 1ª instancia en Francia, juzgan de todos los delitos que son del orden correccional. Cierto número de delitos que la ley demarca pueden ser juzgados en apelación; los demás son definitivamente juzgados por los tribunales de 1ª instancia.
III. En cada departamento existe un Procurador General de la República, que es el representante de la vindicta pública para la persecución de todos los crímenes o delitos; en cada circunscripción hay un sustituto del Procurador de la República.
IV. En los grandes centros. Existen tribunales de Comercio, cuyos miembros están nombrados por la asamblea de electores consulares, que son los comerciantes de cada localidad. El tribunal de Comercio juzga en última instancia los pleitos judiciales de una naturaleza Comercial hasta la cantidad de 1 500 francos, y en 1ª instancia juzga los conflictos comerciales que exceden de esa última cantidad. Las funciones de magistrado de tribunal de Comercio son gratuitas en Francia; la acción de esos tribunales es expedita y el número de conciliaciones que ellos obtienen es numeroso. El comercio de buena fe encuentra en esa institución un firme apoyo. Sería de desearse que en nuestro país se estableciera tan útil institución, previa la reforma del artículo constitucional que prohíbe la existencia de tribunales especiales.
V. Hay en Francia 26 tribunales de apelación que juzgan en último recurso todos los asuntos civiles y criminales que les son sometidos. El mínimum de los magistrados que componen cada tribunal es de siete.
Las contravenciones son del resorte de los tribunales de simple policía. Los delitos, esto es, las faltas que no merecen penas mayores que de seis días a cinco años de prisión, son del resorte; de los tribunales correccionales. Estos tribunales son más que una manera de ser o una cámara particular de tribunal Civil.
VI. Para Juzgar los crímenes, propiamente dichos, hay en Francia Ia Cour d Assises o Tribunal de lo Criminal, existe uno de esos tribunales para cada departamento. La Cour d'Assises o Tribunal de lo Criminal está formada de tres magistrados, de los cuales uno que puede pertenecer al Tribunal de Apelación, preside los debates del jurado y aplica la pena legal según las decisiones de éste. Para la constitución de jurados en materia criminal se insaculan 3 000 ciudadanos en el departamento del Sena y 600 en cada uno de los otros departamentos. J Para cada caso se sacan por suerte 36 jurados propietarios y cuatro suplentes; el acusado por una parte y el abogado general por otra, recusan algunos de los jurados hasta reducirlos al número de doce; éstos eligen de entre ellos mismos un presidente relator que se encarga de formular el veredicto, según el voto de los demás. En vista del veredicto, el Presidente de la Cour d'Assises aplica la ley. El Tribunal de Apelación conoce de las apelaciones motivadas por sentencias de los tribunales de primera instancia. El Ministerio Público (Parquet) está compuesto de un Procurador General asistido de uno o varios abogados y de algunos sustitutos, adscritos todos a cada uno de los tribunales de apelación.
A cada tribunal civil está adscrito un Procurador de la República, asistido de uno o varios sustitutos y que constituyen también parte del Ministerio Público.
VII. La Corte de Casación es el Tribunal Supremo de última instancia que juzga todos los casos en que se alega falta de conformidad en el texto de la ley y las sentencias y vicios de forma, en la secuela de los procesos civiles o criminales, y abuso de poder de parte de las autoridades del orden Judicial. Existe en Francia un solo Tribunal de Casación dividido en tres cámaras: la primera se ocupa de tomar en consideración o desechar la instancia hecha; la segunda se ocupa de asuntos del orden civil, y la tercera, en fin, conoce de asuntos del orden criminal. La Corte de Casación envía a otra jurisdicción similar inmediata, la instrucción nueva de aquellos juicios civiles o criminales que han sido casados por falta de formalidades judiciales.

[1] Publicada originalmente, en 1889, en francés y español. Su autor Emiliano Busto (1844 Mineral de San Nicolás, Gto., 1897 Ciudad de México), combatió en las filas del ejército liberal. Durante la intervención francesa, acompañó al presidente Juárez en su recorrido hasta el Paso del Norte. Ocupó, entre otros cargos, la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda. Escribió, además del presente libro, un Diccionario enciclopédico mexicano, así como otros trabajos de carácter hacendario.