EMILIANO BUSTO

Busto, Emiliano, La administración pública de México. Breve estudio comparativo entre el sistema de administración de Hacienda en Francia y el establecido en México, México, Secretaría de la Presidencia, Dirección General de Estudios Administrativos, 1976, pp. 1-28.
http://cdigital.dgb.uanl.mx/la/1080044722/1080044722.html

PRESENTACION

“Esta obra,[1]* la primera conocida sobre administración pública mexicana, fue preparad .para presentarse en la Exposición Universal de Paris, celebrada en 1889. El propósito del trabajo, como el autor anota, fue el de "dar a conocer nuestra organización política y social en todas sus principales ramas y con todas las particularidades que puedan interesar, especialmente al inmigrante, capitalista o trabajador, permitiéndoles juzgar de los derechos de que puedan disfrutar en el país, de las franquicias y garantías que les otorgan las leyes… Para metodizar este estudio, tan vasto como complejo, sigue diciendo el autor, y con el fin de poder establecer la comparación entre el sistema de administración francés el nuestro, me ha sido preciso tocar algunos temas que contiene aquél, por más que en México no .existan algunos de los ramos administrativos establecidos en Francia.
Se trata de un material de incuestionable valor .para especialistas en esta área del conocimiento Y, para quienes se interesan por el estudio de los orígenes de nuestra administración pública.
Las materias tratadas a lo largo de estas páginas son múltiples, y el estilo, aun en el tema de los Impuestos, es ameno. Pormenorizadamente, el autor nos Informa, lo mismo de los orígenes de nuestro sistema postal, que del mecanismo por medio del cual se determinó el presupuesto de Ingresos y egresos de varias administraciones gubernamentales. Es de particular interés la exposición de las causas del inicio de nuestra deuda pública.
Por otra parte, destaca por el colorido con que es presentado, el entusiasmo que los descubrimientos científicos y su aplicación ocasionaron en la sociedad mexicana finisecular. De lo anterior dan testimonio las siguientes líneas: '”El vivísimo entusiasmo con que Ias ciudades de Guadalajara y de San Luis Potosí celebraron la llegada de los ferrocarriles que los ponen en contacto con la capital y con el extranjero (mayo 21 de 1888), manifiesta que el pueblo mexicano estima en todo lo que vale ese poderosísimo factor que cambiará en bien nuestra existencia social.
El silbido de la locomotora donde antes sólo se oía el alarido del salvaje, es un anuncio de paz y prosperidad para esta noble nación, que aspira con justicia a participar de los bienes que la libertad y la ciencia han derramado a manos llenas en el mundo civilizado".
En resumen, los lectores de esta obra que ahora ofrece la Secretaría de la Presidencia, al través de Su Dirección General de Estudios Administrativos, en la colección Fuentes para el estudio de la administración pública mexicana, serie B), bibliográfica-, al comparar nuestra administración actual con la de aquella época se percatarán de los avances y de factores que en muchos aspectos han influido hasta el presente.


INTRODUCCION

Comisionado por el Presidente de la República para escribir y publicar el estudio comparativo entre el sistema de administración pública establecido en Francia y el de México, a que se refiere la base IV del programa aprobado por la Junta Directiva de la exposición mexicana en Paris para la participación oficial de México en dicho certamen, con el fin de dar a conocer nuestra organización política y social en todos sus principales ramos y con todas las particularidades que puedan interesar, especialmente al inmigrante, capitalista o trabajador, permitiéndoles juzgar de los derechos de que puedan disfrutar en el país, de las franquicias y garantías que les otorguen las leyes, etcétera, he aceptado este difícil encargo, que juzgo no poder desempeñar satisfactoria mente debido a mi falta de aptitud, sólo por cumplir con un deber, y con el deseo , de prestar un pequeño servicio a mi país, si este estudio favoreciera de algún modo su organización administrativa.
No es mi ánimo de dar a esta obra otro objeto que el de sugerir indicaciones que puedan ser útiles a los hombres de Estado, ya aquellos que por su posición política o social deseen completar las nociones generales de administración que ya tengan. Personas más competentes que yo vendrán después a ilustrar este trabajo.
Todavía en Francia, el año de 1882, no se había publicado sobre la administración central, propiamente dicha, un libro al alcance de todos, que pudiera dar la clave de la multitud de materias que abraza el ramo de hacienda pública. Así lo dice J. Josat, sub-jefe de oficina del Ministerio de Hacienda de aquel país, en su obra titulada El Ministerio de Hacienda y la organización general de los otros ministerios, la cual me ha servido de término de comparación para este trabajo, sin que haya dejado de consultar diversos autores de economía política y diferentes - obras que tratan de la administración en general y muy particularmente de la administración de hacienda.
Dice también ese ilustrado publicista que desgraciadamente no es raro encontrar hombres instruidos y de ingenio, para quienes los fundamentos y los primeros principios de la administración pública sean del todo desconocidos; sin embargo de que no existen ningunos intereses, ni de particulares, con los que la administración no tenga puntos de contacto ya directa o indirectamente; y cree que las causas de ese alejamiento u olvido que tantas personas muestran por un estudio tan necesario, ha sido tal vez la falta de una obra elemental sobre la materia. Por ello se decidió a publicar la suya, y si esto ha acontecido en Francia, que es sin duda una de las naciones que van a la vanguardia de la civilización, ¿qué podrá pasar en México? Lo mismo; pues hasta hoy ninguna obra se ha publicado aquí, que yo sepa, sobre este linaje de estudios.
En Francia se han dado a luz, sobre la administración y sobre su sistema financiero, innumerables obras y compendios que son notabilísimos trabajos; pero sus autores, según expresa Josat, han toma do poco cuidado de ir de lo conocido a lo desconocido, único medio que permite guiar sin esfuerzo los ánimos, para inducirlos a formarse una idea exacta de un conjunto tan vasto; no teniendo dichos compendios sino un objeto: recordar las reglas y los principios ya establecidos.
La administración de hacienda tiene infinidad de relaciones y referencias con todo cuanto constituye el movimiento del cuerpo político de una nación; y por lo mismo, los asuntos del departamento de este ramo exigen un conocimiento más profundo, pues éste constituye, por decirlo así, el eje de todo el sistema administrativo. Por esta razón me ha parecido conveniente tratar más extensamente de esta materia, sin entrar en todos los detalles de los demás ramos administrativos, en virtud del poco tiempo de que pude disponer para escribir esta obra (seis meses).
Al principiar mi trabajo me propuse un plan bastante extenso, pero al desarrollar lo, tuve necesidad de abreviarlo a mi pesar, para poder terminar la obra y presentarla al gobierno en su oportunidad, como lo verifiqué. Por esta razón me he ocupado solamente de las materias siguientes, repartidas en tres capítulos:
I. De la administración pública en general. Recursos y rentas del Estado. II. De los gastos públicos en Francia y México. III. De la contabilidad oficial o fiscal, en ambos países, cuyas materias sin embargo comprenden, como puede verse en el índice respectivo, varios y distintos servicios que se relacionan con la administración pública y que son asuntos de importancia.
No siéndome posible, por la misma premura de tiempo, tratar con la igual extensión que dedico al ramo de Hacienda, de los otros ramos de la administración pública, en el capítulo I me ocupo en general de los diversos servicios de Relaciones Exteriores, Gobernación y Correos, - Justicia e Instrucción Pública, Fomento, Agricultura, Industria y Comercio, Hacienda y Crédito Público, Guerra y Marina; procurando hacer también una sucinta comparación entre el sistema de administración de Francia y el de México, con la única mira de aceptar de ese país en provecho nuestro, aquello que nos falte y que sea digno de tomarse en consideración, ya que está tan perfectamente organizada su administración pública. Para metodizar este estudio tan vasto como complejo, y con el fin de poder establecer la comparación entre el sistema de administración francés y el nuestro, ha sido preciso tocar algunos de los puntos que contiene aquél, por más que en México no existan varios de los ramos administrativos establecidos en Francia, Como son: el servicio de tesoreros pagadores generales, la dirección general de dominios, la dirección general de aduanas, etc.
Una vez determinado el plan de esta obra, procuraré tratar separadamente, y siguiendo el orden indicado, todos los asuntos iniciados, y las distintas cuestiones de economía política, que se relacionan con los diversos y múltiples servicios de que se compone la administración pública de un país, para demostrar que la organización administrativa de la República Mexicana es digna de una nación culta y civilizada.
Para que este estudio sea de actualidad, en el curso de su publicación procuraré también hacerle las rectificaciones y modificaciones necesarias en consonancia con las últimas leyes dictadas principalmente en materia de impuestos, gastos y crédito público, que sufren constantemente alteración.




México, abril de 1889.

CAPITULO PRIMERO
DE LA ADMINISTRACION EN GENERAL RECURSOS Y RENTAS DEL ESTADO


EXPOSICION SUMARIA DEL SISTEMA
FINANCIERO DE FRANCIA Y EL DE MEXICO

La administración pública de un país ha sido tan bien definida por Josat, que pocas palabras pudieran agregarse a lo que cas palabras pudieran agregarse a lo que expresa con tal maestría cuando trata de esta materia en su notable obra sobre la administración de Francia.
Dice, y con razón, que si en un Estado el gobierno es el alma que inspira, la administración es el cuerpo que obra y no existen intereses particulares con los que no tenga relación este cuerpo, ya sea directa ya indirectamente. Y sin embargo, preciso es reconocerlo; el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial no son para muchas personas sino ideas vagas, abstracciones que no se comprenden bien sino después de una detenida reflexión; cuando la administración, por el contrario, nos circunda por todas partes: es la realidad palpable y constituye en algún modo un ser tangible que se encuentra a cada paso, y que cuando se necesita penetra en nuestro hogar.
Puede decirse también de una manera general, que la administración es el conjunto de los servicios públicos destinados a ayudar bajo el impulso del gobierno, a la ejecución de las leyes, decretos y reglamentos que tienen por objeto prestar un beneficio al Estado, proteger sus intereses o mantener en sus justos límites el ejercicio de las libertades públicas.
La administración tiene por objeto Io que atañe de cerca o de lejos a interés de la sociedad a sus bienes, a la protección individual y a la fuerza pública; así como también a la seguridad, a la mora y a la riqueza nacional,
En cuanto a sus atribuciones principales, la administración establece los reglamentos generales o especiales, considerados como complementos necesarios de la ley; prescribe medidas generales obligatorias y vigila la ejecución de ellas; autoriza la creación de ciertos establecimientos públicos o privados, y ejerce una tutela legal sobre los unos, un registro de orden público sobre los otros; deroga todo lo que es contrario a las leyes, a los reglamentos, a los intereses generales de particulares, a la moral o a la seguridad pública; reprime ciertas contravenciones y provoca el castigo de los crímenes y delitos; administra la fortuna pública; dirige la distribución de los impuestos; cobra las contribuciones; ordena la ejecución de las obras públicas; examina las reclamaciones que se le presentan; practica el derecho en cuestiones jurídicas; juzga las contestaciones que se levantan sobre sus actos; se encarga de la protección pública y ayuda a las clases que no se hallan en aptitud de protegerse por sí mismas, etc.
Para cumplir estas funciones tan numerosas, como importantes y difíciles, la administración tiene a sus órdenes gran número de agentes de que dispone y a quienes nombra, exonera, instruye, vigila, estimula y castiga; ya quienes, en fin, traza la ruta que deben de seguir; por que la administración, en ejercicio de sus actos no debe apartarse de las formas que determinan las leyes y reglamentos que ha dado. Sin embargo, en obvio de la rapidez de acción, y como la energía de voluntad es más bien el atributo de uno solo que de varios, importa confiar la acción administrativa a funcionarios especiales; cada uno de los cuales toma la iniciativa en los actos a que debe dar cumplimiento, y cuya responsabilidad se hace efectiva por ante sus superiores; de aquí, pues, la necesidad de un orden jerárquico en la administración. Esta es la razón por la cual se han creado en Francia circunscripciones administrativas que de algún modo están subordinadas unas a otras, y en las cuales, bajo el impulso supremo del gobierno, la acción emana del centro y se trasmite de grado en grado hasta el municipio, que es la circunscripción elemental; por esto es que se ha puesto a la cabeza de cada una de las divisiones administrativas un funcionario que representa a la autoridad central, y el cual sirva de intermediario entre esta autoridad y los ciudadanos para la ejecución de la ley y de los servicios públicos.
La jerarquía de los órganos de la administración activa, el orden en que se comprenden los diversos miembros de una administración, es el siguiente: El Jefe del Estado, los ministros, los subsecretarios de Estado, los gobernadores o prefectos, los secretarios generales de los gobiernos o de las prefecturas, los sub-prefectos, los jueces y alcaldes y los comisarios de policía. A estos funcionarios hay que agregar los comandantes o intendentes militares y los capitanes de puerto o prefectos marítimos, encargados de los intereses especiales de la administración militar y marítima.
Síguese de aquí que los funcionarios Públicos son los dispensadores a la vez que los funcionarios públicos son los dispensadores a la vez que los instrumentos de la fuerza social: la ley encuentra en ellos inteligencias que la fecundan, la interpretan o la aplican; por medio de su intervención se otorga Justicia, la instrucción se propaga, la policía se practica el impuesto se percibe, la fortuna pública se administra, la riqueza nacional se aumenta, mantiene y garantiza la seguridad y la dignidad del país. Ocupan dichos funcionarios todas las gradas de la escala social; residen en todas las partes del territorio y representan al poder público en sus múltiples aspectos: son las ruedas motrices que reciben el movimiento y lo trasmiten a la máquina del Estado; son los canales por cuyo seno pasan los beneficios de un gobierno estable y regular; las fuerzas animadas que dan vida a las resoluciones abstractas del poder público. Tienen en sus manos los más caros intereses del país; sus faltas pueden agotar las fuentes de la prosperidad pública; pero también sus talentos pueden vivificarlas. Para poder comparar el sistema de administración de Francia con el de México, en lo posible, trataré separadamente de uno y otro.


ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN FRANCIA

El jefe supremo de la administración es el Presidente de la República Francesa; sin embargo, ejerce la acción administrativa propiamente dicha, por medio de ministros, cada uno en su esfera respectiva, y que en tal respecto son verdaderamente los delegados del jefe del Poder Ejecutivo. La más importante de las numerosas das atribuciones del jefe de la administración pública, es la de imprimir el movimiento y la dirección a los servicios públicos, confiados a sus inmediatas órdenes, y cuya reunión en una misma mano, constituye un departamento ministerial o Ministerio. La misión principal de los ministros, dice Viven, es dirigir la administración en su conjunto, asegurar por todos los puntos de la república la ejecución de las leyes y hacer sentir la influencia del poder público, hacer que prevalezcan las leyes de unidad, de progreso y de igualdad, cuyo guardián y promotor debe ser todo buen gobierno. Para desempeñar este inmenso trabajo, los ministros tienen bajo su dependencia, oficinas conocidas con el nombre de administraciones centrales; estas oficinas son las colaboradoras de los ministros, archivos vivientes de la administración, depósitos de la tradición. Forman la instrucción y relación de los negocios; aplican la resolución dictada por el ministro o jefe secundario, y expeditan la correspondencia administrativa, minuciosa algunas veces, pero siempre conservadora de los intereses públicos.
Los ministros nombrados y también removidos por el Jefe del Poder Ejecutivo, son responsables, no sólo ante el Presidente de la República sino también ante las cámaras; son solidarios de la política Al lado de los ministros, y en el orden del gobierno y responsables inmediatamente de sus actos personales.
Por la naturaleza de sus atribuciones, tienen los ministros entrada a ambas cámaras, y para la discusión de cualquier proyecto de ley, pueden ocupar en su servicio, comisarlos (comissaires) nombrados por decreto presidencial. Por lo que respecta al medio de asegurar su dirección en los actos de la política general del gobierno, las cámaras lo tienen en el derecho de interpelación.
El número de los departamentos ministeriales se fija en Francia por el Jefe del Estado, y puede ser modificado según la conveniencia del servicio público o conforme a las exigencias de la política. Actualmente los ministerios son diez, a saber: de Justicia, de Relaciones Exteriores, de Gobernación y Cultos, de Hacienda, de Guerra, de Marina y Colonias, de Instrucción Pública, de Agricultura, Industria y Comercio, de Fomento y Trabajos Públicos, y de Bellas Artes.
Llámanse a menudo secretarios a los ministros de Estado y en razón de la firma con que suscriben los decretos del Presidente. Esta firma no es en realidad sino como un testimonio respetuoso de constancia de un acto del Jefe del Estado, verificado por el ministro, único responsable ante las cámaras. La obligación de la firma ministerial para hacer que surtan sus efectos los decretos del Poder Ejecutivo, fue formalmente establecido por el artículo 24 de una ley del año de 1791 , relativa a la organización de los ministerios. El artículo 2° de la ley de 31 de agosto de 1871, exige también formalmente que cada uno de los actos del Presidente de la República esté refrendado por la firma de un ministro.
Al lado de los ministros, y en el orden jerárquico inmediato, están los subsecretarios de Estado, cuya misión consiste en suplir a los ministros en sus faltas temporales, gravitando sobre ellos la mayor parte del peso de los asuntos administrativos propiamente dichos. El subsecretario de Estado es, sobre todo, necesario durante las sesiones del Parlamento, en cuyo periodo la política absorbe la mayor parte del tiempo de los ministros que concurren a la asamblea. En la jerarquía administrativa, la posición de este funcionario es bastante elevada para que se establezcan fácilmente relaciones entre él y las oficinas de su dependencia, y como las atribuciones de los directores están definidas, no hay temor de conflicto entre ellos y el subsecretario de Estado. La autoridad de este funcionario se extiende a todo el ministerio; pero comúnmente se ejercita mediante la facultad de vigilancia general, o dirección superior; mas no por medio de una injerencia minuciosa en los negocios que dependen de cada dirección, y que se tratan definitivamente por el jefe del servicio. En este concepto, las atribuciones del subsecretario de Estado son muy vastas, y cuando los diversos servicios de un ministerio se dividen convenientemente, acontece que el subsecretario de Estado toma a su cargo la dirección de uno o varios servicios, tal como en la actualidad sucede con el servicio de Bellas Artes, que depende del Ministerio de Instrucción Pública, con la administración financiera del Ministerio de Hacienda, y con la administración general de bosques que depende del de Agricultura y Comercio. Sea como fuere, la misión de los subsecretarios de Estado es más bien de orden administrativo, supuesto que en el político se requiere, como más adecuado, la presencia de secretarios generales en los ministerios.
Pueden reasumirse en cuatro categorías los actos de la autoridad ministerial: actas reglamentarias, actas de administración, de registro y de jurisdicción.
Sin embargo, aparte de los actos reglamentarios y de los actos de administración y jurisdicción, los ministros tienen también atribuciones generales: ordenan todos los gastos, cada uno en su departamento respectivo, y deben dar cuenta a las cámaras de sus actos, mas no como la cuenta que tienen obligación de rendir los contadores y otros empleados que manejan fondos públicos, sino que los ministros tienen una obligación puramente moral, mejor dicho, una obligación política. Por lo que concierne al Ministerio de Hacienda, que es el titular de este importante departamento, tiene las atribuciones de sus colegas; pero en escala superior en lo que corresponde al tesoro público, ejerce, en efecto, un derecho de inspección general sobre todas las operaciones de cualquier ministerio que afecten al desembolso de los caudales del Estado. Esta vigilancia dio origen en los tiempos de la antigua monarquía, al título de interventor (contróleur) general, que con tanta pompa se confirió a Colbert, el primer titular de dicho empleo. Aun cuando el título ya no exista, siempre, en virtud del derecho que estableció, el Ministro de Hacienda interviene en la regularidad de las órdenes de pago directas o por delegación; es él quien sabe cuál sea la existencia de fondos en el tesoro, quien vigila la marcha del cobro de los impuestos, conoce las cifras de las sumas disponibles, y fija la distribución general de los caudales. A este efecto, recibe cada mes de los demás ministros, sus colegas, una noticia de sus vencimientos, y con arreglo a sus pedidos, propone al Jefe del Poder Ejecutivo la distribución de los fondos que necesiten para el mes siguiente. Los ministros no tienen el derecho de expedir sus órdenes sino en el límite de las citadas distribuciones mensuales, y puede decirse, que a este respecto guardan relaciones muy precisas con el Ministro de Hacienda.
El Ministerio de Hacienda es, pues, el gran servicio administrativo, al cual se confían la conservación y manejo del tesoro del Estado. Colocado el Ministro a la cabeza de este importante departamento, está igualmente encargado de la secuela de las operaciones relativas al crédito público. Sus atribuciones se dividen en dos:
1° Administración de los recursos y de las rentas del Estado.
2° Administración de las cargas y gastos públicos.
Por lo que respecta a las operaciones a que da lugar esta doble faz de la administración hacendaria, son determinadas mediante el conjunto de medidas y de formas que constituyen la contabilidad pública, que tiene por objeto primordial el establecimiento de la cuenta general de los ingresos y egresos, que es, por decirlo así, el resumen de ella, y sus divisiones especiales son la contabilidad legislativa o sea el presupuesto, y la contabilidad judicial o revisión del tribunal de cuentas.
En una correspondencia de París publicada en el Diario Oficial del gobierno de México, que trata de la organización actual de Francia, se dice lo siguiente:
La división política- administrativa comprende los concejos municipales o ayuntamientos, los cantones o distritos, las circunscripciones o subprefecturas y los departamentos.
Hay en Francia 36,600 ayuntamientos o concejos municipales. El número de regidores o concejales que forman los ayuntamientos es variable: el mínimum es de doce y el máximum que forman el ayuntamiento de París es de 80 concejales o regidores.
La entidad comunal en Francia, según la esencia de su organización, es pura y simplemente administrativa: carece del papel político que los concejeros municipales han desempeñado en los demás pueblos latinos y con especialidad en España, en donde las prerrogativas municipales tuvieron que sucumbir ante los duros embates del poder absoluto que veía en ellos un antagonismo terrible. No obstante esto, los ayuntamientos de las grandes ciudades de Francia han asumido algunas veces, por usurpación de facultades, un papel político más o menos importante en los fastos de la historia de este pueblo.
La elección de cada concejero municipal se hace por circunscripción (arrondissement) en París y en Lyon; en las demás municipalidades es elección directa, en primer grado, y se hace por escrutinio de lista designando a la vez cada elector el número total de concejeros municipales. En caso de que falte la mayoría absoluta de los votantes, la elección se repite en los candidatos que obtuvieron mayoría relativa. La computación de votos es pública y presidida por el prefecto de las cabeceras departamentales; en los municipios foráneos, el ayuntamiento saliente hace el escrutinio de votos emitidos. La elección de los concejeros municipales, como la de los demás funcionarios del orden político, se efectúa en Francia en medio del orden más perfecto; pocos pueblos de la tierra ejercen el derecho de voto con la mesura e independencia del pueblo francés.
En París y en Lyon, cada circunscripción (arrondissement) tiene un maire o alcalde municipal, designado por el gobierno, y cuyas funciones son de juez del Registro Civil. Esos funcionarios tienen otros adjuntos. París tiene 20 circunscripciones con otros tantos maires o alcaldes municipales. En Lyon hay 6 maires encargados de otras tantas circunscripciones.
En París y en Lyon los concejeros municipales eligen un presidente que se en carga de dirigir los debates respectivos. En los demás ayuntamientos de Francia, los concejales o regidores eligen un maire o alcalde municipal y uno o varios adjuntos.
El maire preside el ayuntamiento y, en defecto o ausencia de ese funcionario, la presidencia corresponde a los adjuntos, por el orden de su elección. El maire o alcalde municipal se encarga de ejecutar los acuerdos del ayuntamiento respectivo, y vigila todo lo que se relaciona con los ingresos municipales. El maire está encargado de la policía y tiene la investidura legal de juez del Registro Civil. El maire, como se ha visto ya, ejerce funciones que no todas ellas son de orden meramente municipal; por tal motivo, cuando extralimita esas funciones o descuida el cumplimiento de ellas, puede ser suspenso en sus funciones por el prefecto respectivo, o destituido definitivamente de su encargo por el Ministerio del Interior, con el acuerdo del Presidente de la República.
El maire o alcalde municipal es el jefe nato de la gendarmería que se encuentra dentro de cada municipalidad, y es el funcionario del orden judicial que se ocupa de hacer las primeras investigaciones, cuando un crimen o delito notable se ha cometido dentro de su jurisdicción.
Todavía hace poco tiempo el maire de cada municipalidad era nombrado directamente por el gobierno, quien debía elegirlo al efecto entre los concejeros municipales.
La reforma de ese modo de elección ha sido hecha por el gobierno de la Ter- cera República.
Los ayuntamientos someten sus acuerdos a la aprobación de los prefectos respectivos. El sistema de impuestos municipales y su percepción están sujetos a la autorización del Poder Legislativo. La emisión de de votos sobre cuestiones políticas está prohibida a los ayuntamientos de Francia, quienes deben limitar su acción, según se ha dicho, a la administración municipal.
Agítase tiempo ha la cuestión de establecer una maire central o alcaldía municipal para la ciudad de París. El maire en tal caso, sería electo por el Concejo municipal, como sucede respecto a la generalidad de los ayuntamientos de Fran- cia. Esta reforma atrevida que crearía en París dos poderes antagonistas, es y será siempre combatida por el partido republicano no radical. La organización municipal de este país encuéntrase satisfactoria aun para las exigencias de una gran parte del partido radical, con excepción de los autonomistas y ultrasocialistas. Los esfuerzos del partido radical no exaltado se reducen a obtener para el ayuntamiento de París una independencia en armo- nía con las facultades que incumben a los funcionarios del orden político. Cuestión es ésta ardua, si con el planteamiento de esa mejora se quieren evitar nuevos conflictos.
El cantón equivale a lo que en otros países se llama distrito; es una división judicial y electoral. Cierto número de ayuntamientos, 13 ordinariamente, constituyen un cantón servido por un juzgado de paz. El mismo número de municipalidades designa por elección un concejero de circunscripción o delegado cantonal y un concejero departamental.
Cierto grupo de cantones o distritos constituyen una circunscripción o arrondissement. Al frente de cada circunscripción se encuentra un subprefecto, excepto cuando se trata de la cabecera del departamento cuyo mando incumbe directamente al prefecto respectivo. Había en Francia362 circunscripciones o arrondissements; por motivos de economía o más bien para satisfacer en parte las exigencias de los que quieren suprimir las subprefecturas, cierto número de circunscripciones o de subprefecturas han sido suprimidas últimamente. Hay un Consejo de circunscripción compuesto al menos de delegados cantonales; ese consejo es el que reparte ~ los productos del impuesto directo entre las respectivas municipalidades. El Consejo de circunscripción trasmite el voto de los ayuntamientos en todo lo que se refiere al establecimiento y mejora de caminos, apertura de escuelas, etcétera. Los subprefectos están encargados en las circunscripciones de las atribuciones correspondientes a las prefecturas, a quienes están subordinados. La reunión de tres o cuatro circunscripciones forman el departamento, a cuyo frente se encuentra el prefecto, quien es el jefe nato de la administración comunal y departamental.
Existe un Consejo de prefectura que ayuda al prefecto en sus funciones de revisión en lo que se refiere al servicio militar obligatorio, y además constituye un tribunal de primera instancia en todos los juicios en los que un ayuntamiento es parte, ya sea que ese proceso tenga lugar entre un concejo municipal y un .departamento, entre dos concejos municipales o entre un ayuntamiento y un particular. El Consejo de prefectura revisa, además, las cuentas del departamento y de los concejos municipales.
El número de consejeros de departamento varía de tres a 30, según la importancia de cada división territorial; el Ejecutivo hace el nombramiento de esos funcionarios. Es condición precisa para desempeñar las funciones de consejero departamental, ser licenciado en derecho. Los sueldos de los consejeros departamentales varían de 2 100 a 4 000 francos anuales. El prefecto es el presidente nato del Consejo de prefectura, el cual tiene un vicepresidente electo entre los miembros, que funciona ordinariamente con el carácter de tal.
El Consejo general de departamento está formado por un representante electo 24 por cada cantón o distrito. El número de sus miembros varía, pues, según el número de cantones.
Los consejeros de departamento se renuevan por mitad cada tres años, siendo reelegibles los consejeros salientes, cuyas funciones duran seis años. Dos son los periodos de sesiones anuales de los consejos generales de departamento; en el primer periodo, cuyo máximum de duración es de un mes, el Consejo se ocupa de discutir las mejoras que deben hacerse en el departamento; acuerda en tal caso la apertura de caminos vecinales, el establecimiento de vías férreas de interés local, etcétera; en el segundo periodo de sesiones, cuya duración no debe exceder de 15 días, el Consejo general vota el presupuesto de gastos del mismo departamento, disponiendo al efecto de los céntimos adicionales respectivos y de los productos de las propiedades que tienen algunos departamentos. Las funciones de miembros del consejo general de un departamento, no es incompatible con ningún cargo de nombramiento directo del Ejecutivo o de elección popular.
En caso de que el Poder Legislativo de Francia sea disuelto por la fuerza, los consejos generales de departamento deben nombrar dos delegados de su seno para formar parte de una asamblea legislativa provisional, entretanto se restablece el Poder Legislativo por medio del sufragio del pueblo. Estas son las únicas funciones políticas de los consejeros generales de departamento; fuera de ellas, la misión de esos funcionarios es meramente administrativa.
El prefecto de cada departamento tiene el derecho de asistir a las sesiones del Consejo general, pudiendo dar su opinión sobre los acuerdos y decisiones del consejo general; y puede el prefecto solicitar del gobierno la anulación de algunos de esos acuerdos o decisiones.
Los prefectos y. subprefectos son nombrados por el ministerio del Interior; pero en el desempeño de sus funciones múltiples dependen de los diversos ministros de Estado. Los prefectos trasmiten al ingeniero en jefe del departamento, las ordenes del Ministerio de Trabajos Públicos y vigilan la instrucción primaria de sus respectivos departamentos. Presiden el consejo de revisión del servicio militar.
Las jurisdicciones administrativas comprenden los consejos de prefectura, los consejos de revisión del ejército, los consejos universitarios, el tribunal de cuentas y, finalmente, el Consejo de Estado.
El Consejo de Estado es en Francia una institución importantísima que, en muchos casos, hace las veces de la Suprema Corte de Justicia que existe en otros países como en los Estados Unidos del Norte, regido por el sistema federal, representativo popular. El Consejo de Estado está compuesto de cinco secciones: la primera examina todos los asuntos que son del resorte del ministerio del Interior (Gobernación), del de Cultos y del de Instrucción Pública y Bellas Artes; la segunda sección examina todos los asuntos concernientes a Trabajos Públicos y Negocios Extranjeros; la sección tercera se ocupa el de los Negocios de Hacienda y Crédito Público, y de Bonos y Telégrafos, negocios del ramo de Guerra, del de Marina y de las Colonias; la cuarta sección conoce de los negocios que se relacionan con la Agricultura, con el Comercio y con la Industria; la quinta sección se ocupa de todos los negocios que tienen un carácter contencioso. Esta sección es la que propiamente tiene el carácter de Alta Corte de le Justicia; las otras secciones se ocupan de estudiar los asuntos sometidos al examen del Consejo de Estado por el Poder Legislativo o por el Poder Ejecutivo; ese estudio se hace bajo el punto de vista de la conformidad con la legislación vigente. En lo contencioso, el Consejo de Estado conoce en Francia de las sentencias judiciales que se ventilan entre el Estado y los departamentos, ayuntamientos y particulares o corporaciones, conoce igualmente de las cuestiones judiciales que pueden suscitarse entre dos o más departamentos.
Componen el Consejo de Estado 50 consejeros; de éstos hay 15 en servicio extraordinario, adjuntos en calidad de jefes a diversos ministerios. Los 35 consejeros restantes se dividen entre las cinco secciones ya indicadas.
El nombramiento de Consejo de Estado o es hecho por el Presidente de la República, quien debe al efecto elegir entre los altos funcionarios del orden civil o militar o entre los maitres de requetes, que son los relatores fiscales o jefes de sección en el Consejo de Estado, encargados de instruir los expedientes relativos a los diversos asuntos sometidos al mismo Consejo; los maitres de requetes, o relatores fiscales, son escogidos entre los auditores del Consejo y son en número de 30. Los auditores son nombrados previo concurso; son en número de 12 para los de primera clase y de 21 de segunda clase. Ayudan a la Instrucción de los negocios y a la glosa de las cuentas. El Presidente nato del Consejo de Estado es el Ministro de Justicia. La respetabilidad de ese alto cuerpo está muy por encima de las pasiones políticas; el mismo Consejo de Estado elige, entre eI número de sus miembros, un vicepresidente y además un presidente para cada una de las cinco secciones en que está dividido.
El Consejo de Estado conoce, además, de los conflictos de competencia, que pueden suscitarse entre el Poder Ejecutivo y el Judicial.
En resumen, el Consejo de Estado tiene las siguientes atribuciones:
1° Conoce, como Tribunal Supremo, de las cuestiones judiciales que se suscitan entre el Ejecutivo y los departamentos,- ayuntamientos, corporaciones y particulares cuando creen violadas sus garantías por actos o disposiciones del Ejecutivo. Conoce también de las cuestiones que se suscitan entre un departamento y uno de los ayuntamientos de éste. Es también la autoridad que conoce de los conflictos de competencia entre el Poder Ejecutivo y el Judicial.
2° Examina las iniciativas de ley que le son sometidas bajo el punto de vista de su compatibilidad en la legislación vigente.
3° Conoce de todos los negocios judiciales que le son sometidos por el tribunal de cuentas, cuando esos negocios implican malversación de fondos o grave responsabilidad de un alto funcionario. En tales casos, el Consejo de Estado se limita a apoyar o a rechazar la acusación intentada contra un funcionario; pero la instrucción del juicio respectivo y la aplicación de la pena corresponde a los tribunales de orden común.
No obstante que Francia es un país regido por un sistema republicano central, la organización del Consejo de Estado no puede corresponder a las vastas atribuciones que la Justicia federal tiene en los países sometidos a este último régimen; de desearse sería que se reorganizara el Consejo de Estado bajo el punto de vista de sus primeras atenciones, a fin de hacer la justicia más expedita y de darle las instancias debidas.
La institución del Consejo de Estado es muy antigua en Francia; pero Napoleón I fue el que le dio un gran prestigio, haciendo de él un cuerpo constitutivo para las reformas legislativas que dieron por resultado los códigos, que son un monumento de gloria para la Francia. La Cámara de Diputados está compuesta de 545 representantes electos por votación directa a mayoría absoluta de votos emitidos en primer grado y por escrutinio de lista, a razón de 100 000 habitantes o fracción que exceda de esa cantidad; en cada departamento o en las colonias. El territorio de Belfort y las colonias que no lleguen a 100 000 habitantes tienen, no obstante, el derecho de elegir un diputado. Los diputados electos funcionan tres años. La nacionalidad francesa, una residencia de seis meses por lo menos en el lugar de la elección y la edad de 21 años o más, son las únicas condiciones exigidas para ejercer el derecho de sufragio.
La Cámara de Senadores debe aprobar las disposiciones legislativas de la de Diputados, para que éstas tengan la fuerza de ley una vez sancionadas por el Poder Ejecutivo.
Los senadores en Francia son en número de 300. En 1875 una cuarta parte de senadores fueron electos con el carácter de inamovibles por la Asamblea Nacional; a la muerte de los senadores inamovibles, entonces electos, el Senado mismo debía elegir a los que debían cubrir con el mismo carácter la vacante. Las reformas constitucionales de 1884 abolieron la inamovilidad de los senadores; a la muerte de los que existen, la vacante debe cubrirse por elección de los departamentos al efecto designados por suerte. La elección de senadores se hace en segundo grado: los delegados, a razón de uno por cada ayuntamiento, se reúnen en la cabecera del departamento para hacer esa elección junta mente con los diputados y los consejeros generales del mismo y los consejeros de circunscripción. La investidura de los senadores es, pues, departamental, mientras que la de los diputados es ante todo popular. El número de senadores varía según la población de los departamentos respectivos. En los países sometidos al régimen federal, el número de senadores es igual para cada entidad federativa, para restablecer así el equilibrio entre las di versas entidades. El Senado tiene asuntos de su exclusiva competencia; conoce primeramente de los asuntos que se refieren a la ratificación de tratados con las diversas naciones; y puede, previa iniciativa del Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, decretar la disolución de la Cámara de Diputa dos, cuya falta debe cubrirse por otra elección inmediata.
Una medida de alta importancia sería la elección de un suplente por cada uno de los diputados y senadores, a efecto de cubrir las faltas temporales o absolutas de éstos, motivadas por comisiones del servicio público, por renuncia, muerte o destitución de los diputados y senadores nombrados en propiedad; la elección simultanea de los suplentes tendría, entre otras, la ventaja de no convocar frecuentemente los comicios populares cuando un diputado o un senador faltan de una manera temporal o absoluta. La convocación a elecciones provoca siempre una conmoción tal, que no debe hacerse en lo posible sino en las épocas normales prefijadas por la ley electoral.
El Poder Ejecutivo está compuesto del Presidente de la República electo a pluralidad de votos por las Cámaras reunidas en asamblea general; la duración de ese cargo es de siete años. El Presidente elige libremente los secretarios de Estado que hoy son en número de 10, después de haber sido suprimido el Ministerio de Correos y Telégrafos. Los ministerios hoy .existentes son: de Hacienda, Guerra, Marina y Colonias, Interior o Gobernación, Negocios Extranjeros, Trabajos Públicos, Agricultura, Industria y Comercio, Justicia, Instrucción Pública y Bellas Artes.
Los ministros son responsables de sus actos públicos ante el Poder Legislativo. El Consejo está presidido por uno de los secretarios de Estado; hay una responsabilidad solidaria del Gabinete en los asuntos de política general. Un voto de censura las Cámaras puede originar una acusación de todo el Ministerio. La responsabilidad solidaria del ministerio produce frecuentes crisis ministeriales, las que traen consigo la paralización de los negocios y la alarma consiguiente. Debiera dejarse, en la mayor parte de los casos, a cada ministro la responsabilidad de sus propios actos; en caso de que un proyecto presentado por él no obtuviera la sanción de las Cámaras, dicho funcionario podría separarse su puesto dejando a los demás ministros continuar constituyendo el Gabinete. Raras cuestiones, las de política verdaderamente trascendental, serán las únicas que podrían motivar un cambio de Ministerio.
El único caso de responsabilidad oficial directa para el Presidente de la República, es el de la alta traición.
El nombramiento de los empleos y dignidades de la república corresponden al Presidente, con excepción de los empleos que pertenecen a ambas cámaras. El nombramiento y renuncia de funcionarios civiles y militares debe someterse a las prescripciones de las leyes. El Primer Magistrado del Poder Ejecutivo en Francia, es a la vez Jefe del Ejército y Armada nacionales. La declaración de guerra debe ser hecha por las cámaras, previa iniciativa del Poder Ejecutivo.
El orden jerárquico del Poder Judicial en Francia es el siguiente:
I. Jueces de Paz, con atribuciones para cantón o arrodissement, conocen de los juicios de conciliación; ponen y quitan los sellos en caso de muerte o en caso de crimen; hacen las veces de tutor de menores, fallan en última instancia los pleitos que versan sobre el máximum de 100 francos y en primera instancia con apelación hasta la cantidad de 1 500 francos. En materia correccional, los jueces de paz se constituyen en juez de simple policía para juzgar contravenciones ligeras.
II. En cada cabecera de circunscripción (Chef-Iieu d'Arrondissement) existe un tribunal de 1ª instancia compuesto de varias cámaras constituidas por tres magistrados al menos. Conocen los tribunales de 1ª instancia de los juicios civiles, fallando en última instancia aquellos que versan sobre cantidades de 101 al 1 500 francos y con apelación de cantidades de menores de esa última cifra. En las ciudades manufactureras existen consejos de Prud'hommes, compuestos, mitad de obreros y mitad de dueños de fábricas, encargados de conciliar y de juzgar, sin ulterior apelación, hasta la sentencia, al pago de 200 francos máximum las diferencias que se suscitan con motivo del trabajo entre los fabricantes y los obreros. Los tribunales de 1ª instancia en Francia, juzgan de todos los delitos que son del orden correccional. Cierto número de delitos que la ley demarca pueden ser juzgados en apelación; los demás son definitivamente juzgados por los tribunales de 1ª instancia.
III. En cada departamento existe un Procurador General de la República, que es el representante de la vindicta pública para la persecución de todos los crímenes o delitos; en cada circunscripción hay un sustituto del Procurador de la República.
IV. En los grandes centros. Existen tribunales de Comercio, cuyos miembros están nombrados por la asamblea de electores consulares, que son los comerciantes de cada localidad. El tribunal de Comercio juzga en última instancia los pleitos judiciales de una naturaleza Comercial hasta la cantidad de 1 500 francos, y en 1ª instancia juzga los conflictos comerciales que exceden de esa última cantidad. Las funciones de magistrado de tribunal de Comercio son gratuitas en Francia; la acción de esos tribunales es expedita y el número de conciliaciones que ellos obtienen es numeroso. El comercio de buena fe encuentra en esa institución un firme apoyo. Sería de desearse que en nuestro país se estableciera tan útil institución, previa la reforma del artículo constitucional que prohíbe la existencia de tribunales especiales.
V. Hay en Francia 26 tribunales de apelación que juzgan en último recurso todos los asuntos civiles y criminales que les son sometidos. El mínimum de los magistrados que componen cada tribunal es de siete.
Las contravenciones son del resorte de los tribunales de simple policía. Los delitos, esto es, las faltas que no merecen penas mayores que de seis días a cinco años de prisión, son del resorte; de los tribunales correccionales. Estos tribunales son más que una manera de ser o una cámara particular de tribunal Civil.
VI. Para Juzgar los crímenes, propiamente dichos, hay en Francia Ia Cour d Assises o Tribunal de lo Criminal, existe uno de esos tribunales para cada departamento. La Cour d'Assises o Tribunal de lo Criminal está formada de tres magistrados, de los cuales uno que puede pertenecer al Tribunal de Apelación, preside los debates del jurado y aplica la pena legal según las decisiones de éste. Para la constitución de jurados en materia criminal se insaculan 3 000 ciudadanos en el departamento del Sena y 600 en cada uno de los otros departamentos. J Para cada caso se sacan por suerte 36 jurados propietarios y cuatro suplentes; el acusado por una parte y el abogado general por otra, recusan algunos de los jurados hasta reducirlos al número de doce; éstos eligen de entre ellos mismos un presidente relator que se encarga de formular el veredicto, según el voto de los demás. En vista del veredicto, el Presidente de la Cour d'Assises aplica la ley. El Tribunal de Apelación conoce de las apelaciones motivadas por sentencias de los tribunales de primera instancia. El Ministerio Público (Parquet) está compuesto de un Procurador General asistido de uno o varios abogados y de algunos sustitutos, adscritos todos a cada uno de los tribunales de apelación.
A cada tribunal civil está adscrito un Procurador de la República, asistido de uno o varios sustitutos y que constituyen también parte del Ministerio Público.
VII. La Corte de Casación es el Tribunal Supremo de última instancia que juzga todos los casos en que se alega falta de conformidad en el texto de la ley y las sentencias y vicios de forma, en la secuela de los procesos civiles o criminales, y abuso de poder de parte de las autoridades del orden Judicial. Existe en Francia un solo Tribunal de Casación dividido en tres cámaras: la primera se ocupa de tomar en consideración o desechar la instancia hecha; la segunda se ocupa de asuntos del orden civil, y la tercera, en fin, conoce de asuntos del orden criminal. La Corte de Casación envía a otra jurisdicción similar inmediata, la instrucción nueva de aquellos juicios civiles o criminales que han sido casados por falta de formalidades judiciales.

[1] Publicada originalmente, en 1889, en francés y español. Su autor Emiliano Busto (1844 Mineral de San Nicolás, Gto., 1897 Ciudad de México), combatió en las filas del ejército liberal. Durante la intervención francesa, acompañó al presidente Juárez en su recorrido hasta el Paso del Norte. Ocupó, entre otros cargos, la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda. Escribió, además del presente libro, un Diccionario enciclopédico mexicano, así como otros trabajos de carácter hacendario.

PRESENTACIÓN E INTRODUCCIÓN DEL CURSO

Presentación

El conocimiento y comprensión analítica de las formas de organización y ejercicio del poder que existen constituye una enseñanza central para la formación de los estudiantes de Ciencias Políticas y Administración Pública. Al respecto, es muy importante que sus profesores les enseñen las diferencias existentes entre las características que identifican a la administración pública de los países desarrollados y en aquellos que están en desarrollo, y entre los diferentes matices y variaciones que se dan en uno y otro grupo. Así pues, es de suma importancia distinguir las características de la administración pública que se ha configurado en los diferentes regímenes. Los instrumentos y herramientas necesarias al respecto las ha brindado el análisis que se ha efectuado a partir del desarrollo, investigación y estudio de la administración pública comparada.
Tras atravesar un periodo de cambio en la administración pública: la reforma neogerencial, en que precisamente se dejaron de lado las diferencias entre las diferentes administrativos públicas y se trató de cambiarlas a todas mediante un modelo estándar, para establecer estructuras, formas de funcionamiento y organización estandarizadas en los diferentes países, nuevamente la atención se posa sobre las diferencias, poniéndose de manifiesto su relevancia.
Desde el fracaso neogerencial, vuelve entonces a tornarse importante el conocimiento de la administración pública comparada en sus bases, su desarrollo y modelos para comprender sus diferentes lógicas, estructuras, funcionamiento y demás, con relación a su entendimiento profundo y real, que fundamentalmente se necesita y se busca para discernir cuáles son los cambios factibles y posibles a fin de mejorarla.

Primera parte.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMPARADA: ORIGEN Y EVOLUCIÓN.

Objetivos

Conocer los antecedentes del análisis comparativo
Identificar los principales problemas encontrados en los estudios comparativos
Conocer cómo se han construido los estudios comparativos
Contenido temático
– Antecedentes del análisis comparativo de la administración pública
– Importancia de la comparación
– Auge del movimiento de administración pública comparada
– Evolución de los estudios comparados
– Modelos comparativos

Introducción

Los estudios comparativos en administración pública tienen raíces profundas que datan de 200 años atrás. En el caso de México el primero de ellos se realizó en 1889 por Emiliano Busto, quien hizo un estudio comparativo sobre la administración de hacienda en Francia y México. En la trayectoria que se ha recorrido para lograr desarrollos y mejorar este tipo de estudios, se han encontrado diferentes situaciones y problemáticas al tratar de realizar las comparaciones, ya que la constante que predomina es lo variable de cada una de las administraciones públicas. No obstante, se han registrado avances interesantes y útiles para llevar a cabo la comparación. A continuación analizaremos por qué es importante el estudio comparado y los principales problemas que se enfrentan cuando se emprende un estudio comparativo, del mismo modo, conoceremos cómo evolucionaron los estudios comparados en el periodo de posguerra. También analizaremos los momentos de apogeo que presentó el movimiento de administración pública comparada y revisaremos los programas del grupo de Administración Comparada que se formó en los Estados Unidos a finales de la década de 1960. Asimismo, analizaremos lo que en administración comparada se conoce como Ecología de la Administración, un enfoque en el que se tiene como centro de atención la relación entre la vida humana y el ambiente. Esas consideraciones ecológicas se reconocieron muy útiles para el estudio comparado, cuya principal aplicación se debe a Fred Riggs. Estudiaremos los modelos de sistemas administrativos, esbozados por Heady, enfocando el tipo de régimen político y el tipo de burocracia que le corresponde. Finalmente, analizaremos con el modelo, que con base en el enfoque ecológico, elaboró Fred Riggs para el análisis comparativo.

Materiales
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 36-63.
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 131-145.
Vicher, Diana, “Un modelo para el análisis comparativo en administración pública: Fred Riggs”. Ms., pp. 1-19.
Actividades complementarias opcionales (preguntas y ejercicios de reflexión)
a. Por qué son importantes los estudios comparativos.
b. Qué se entiende por “ecología de la administración”.
c. Esquematizar el modelo de Fred Riggs señalando sus principales características

Segunda parte.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SISTEMA POLÍTICO.

Objetivos

Examinar las administraciones públicas con relación a los sistemas políticos.
Conocer los rasgos más importantes identificados en los regímenes políticos de los países en desarrollo.
Analizar el estudio comparativo realizado entre México y Francia, en 1889.

Contenido temático
– Administración pública y factores políticos generales
– Variedades de regímenes políticos (países en desarrollo)
– Diferencias y relaciones entre los tipos de sistemas políticos y su administración.
– Un estudio comparativos primigenio: México y Francia

Introducción
A continuación procederemos a revisar las similitudes y diferencias entre los sistemas políticos y sus administraciones públicas, aquí estudiaremos de manera más particularizada las variaciones asociadas a las diversas clases de sistemas políticos de los países desarrollados y en desarrollo. Estudiaremos la relación administración pública y régimen político, texto de Mariano Baena del Alcázar, a fin de iniciar el estudio de la forma en que se configura y funciona la administración pública en los diferentes regímenes políticos, y entre países desarrollados y en desarrollo.
Revisaremos un tema de especial importancia para nosotros, esto es la búsqueda de patrones de similitudes políticas y administrativas en los países en desarrollo, con la finalidad de entender cómo pueden sernos útiles o cómo podemos sugerir clasificaciones de sistemas políticos por tipos de regímenes e identificar la forma y funcionamiento de la administración que los acompaña. Finalmente, una vez que en la primera parte nos dedicamos a estudiar los antecedentes y las construcciones teóricas sobre el estudio comparado de la administración pública, ahora nos abocaremos al análisis más puntual de un caso, el que ya citamos antes, el estudio de Emiliano Busto sobre el sistema de administración de la Hacienda en México y en Francia.
Materiales
Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 184-198.
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 355-368
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 516-525.
Busto, Emiliano, La administración pública de México. Breve estudio comparativo entre el sistema de administración de Hacienda en Francia y el establecido en México, México, Secretaría de la Presidencia, Dirección General de Estudios Administrativos, 1976, pp. 1-32 (y dar un vistazo a todo el documento).
Actividades complementarias opcionales (preguntas y ejercicios de reflexión)
Tomando en consideración la teoría que se ha desarrollado sobre los estudios comparativos, retomando el caso práctico de Emiliano Busto; intentar elaborar un proyecto esquemático de estudio comparativo entre Francia, los Estados Unidos e Inglaterra.

Tercera parte.
LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS NACIONALES.

Objetivos

Conocer la administración pública de países desarrollados: los “sistemas clásicos”
Examinar las características de la administración de Gran Bretaña
Analizar la administración de China y la Federación Rusa
Conocer las pautas administrativas comunes de los países en vías de desarrollo
Contenido temático
– La administración en los países más desarrollados: características políticas y administrativas comunes.
– Sistemas clásicos: Francia y Alemania
– Administración en el mundo anglosajón: Gran Bretaña y los Estados Unidos.
– Países del “segundo nivel”: China
– La administración en las naciones menos desarrolladas (pautas comunes).

Introducción
La materia prima del análisis comparativo lo constituye el conocimiento de la organización y configuración de las diferentes administraciones públicas. A continuación procederemos al escrutinio de las administraciones públicas de algunos de los países más representativos como son Francia y Alemania, conocidos como sistemas clásicos; Inglaterra y los Estados Unidos, ubicados como anglosajones; China y la Federación Rusa, referidos como de “segundo nivel”; y a las naciones menos desarrolladas. Examinaremos su conformación, su forma y su funcionamiento. Todo ello para continuar acumulando conocimiento tendiente a integrar el visualizar las semejanzas y diferencias entre los diferentes esquemas y formas de organización.
Materiales
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 237-270.
Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000.pp. 150-162.
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 271-326.
Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 128-138 y 139-149.
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 327-354.
Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 163-168.
Actividades complementarias opcionales (preguntas y ejercicios de reflexión)
Señalar los principales rasgos de la administración pública norteamericana, inglesa, francesa y de los países en desarrollo.
Referir algunas de las diferencias más abismales que pueden encontrarse.

Cuarta parte.
CAMBIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL NUEVO MARCO MUNDIAL

Objetivos

Aplicar los conocimientos adquiridos para analizar los cambios generados en la administración pública como resultado de la globalización y la aplicación del modelo estándar de nueva gerencia pública.
Analizar un caso de cambio abrupto en su sistema político y su administración pública.
Utilizar los conocimientos adquiridos para analizar la factibilidad de cambios en la administración pública mediante un modelo estándar.
Reexaminar la vigencia de los estudios en administración pública comparada.
Contenido temático
– Un enfoque contemporáneo de los sistemas políticos, los cambios del “papel” del Estado
– Análisis de caso de un cambio abrupto en el sistema político y la administración pública
– Propuestas de cambio para el régimen político y la administración pública de Latinoamérica y México
– ¿Qué tanto puede cambiar la administración pública mediante un modelo estándar?
– Actualidad del estudio de la administración pública comparada
Introducción
En esta última parte analizaremos los cambios recientes en los sistemas políticos y su administración pública, esto es, la forma en que se han modificado hacia nuestros días, (con la globalización y en el nuevo marco internacional), la configuración y las formas de funcionamiento de los diversos estados, particularmente de los Latinoamericanos y abordaremos las transformaciones radicales que han ocurrido en los sistemas políticos, por ejemplo, el caso de la URRS. Hay que recordar que la nueva configuración de fuerzas políticas a nivel internacional se caracteriza porque los organismos económicos multilaterales se han convertido en actores con fuerte influencia en la toma de decisiones, sobre todo en la determinación de las mismas respecto de los países en desarrollo. Además, en el caso de Europa resaltan los avances que se han logrado en la integración europea.
Un tema importante que retomaremos será cómo, en función del régimen político y la forma de Estado, centralizado o federal, se ha aplicado la nueva gerencia pública en algunos países como Estados Unidos de Norteamérica y en otros no como en Francia, así como los efectos que se han generado los cambios mundiales en países con instituciones no consolidadas como es el caso de México u otros países en desarrollo. Esto es, si lo asociamos al modelo de Fred Riggs, cómo, estando en proceso de transición hacia un modelo de tipo oficina, se procede a dar un salto hacia una etapa sin precedente y poco factible en la organización de los estados: una especie de etapa difuminada donde los valores y las instituciones que los países desarrollados han establecido, y los subdesarrollados no, deben dejarse de lado para dar paso al orden automático y sin jerarquías del mercado. Cabe subrayar que también analizaremos una propuesta de cambio para mejorar el funcionamiento de los regímenes políticos latinoamericanos con referencia especial al caso de México.
Materiales
Wright, Vincent, «Redefiniendo el Estado: las implicaciones para la administración pública», en Gestión y análisis de políticas públicas, Madrid, núm. 7-8.
Guerrero, Omar, “La gerencia roja. Auge y ocaso del estado gerencial en la URSS”, Revista de administración Pública de Guanajuato, IAPUG, Año VII, Núm. 11, 2006, pp. 13-54. http://www.omarguerrero.org/articulos/GerenciaRo.pdf
Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, IIJ, UNAM, 2005 (2003), pp. 27-35, 47-59 y 88-102. http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=1085
Heady, Ferrel, Administración pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2000 (1966), pp. 63-81.
Actividades complementarias opcionales (preguntas y ejercicios de reflexión)
Emita sus consideraciones acerca del estado actual del estudio de la administración pública comparada, señalando los principales obstáculos y retos que debe enfrentar su estudio e investigación, lo mismo que su proyección de desarrollo a futuro.

MARIANO BAENA (pp. 184-198)

Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 184-198.

II. LA ADMINISTRACIÓN Y LOS FACTORES POLÍTICOS GENERALES
Después de haber examinado la cuestión más genérica de la visión de las Administraciones públicas por las distintas ideologías, debe intentarse situar a la Administración en su contexto político y social partiendo de otro nivel de análisis. Se trata ahora de reflexionar sobre la influencia que ejercen en nuestro objeto de estudio factores políticos de gran importancia, pero de carácter más concreto. Planteando el problema con la necesaria amplitud, ello debe referirse, desde luego, ante todo a los factores que afectan al Estado mismo, dejando para una consideración posterior los demás elementos del sistema político.
Centrándose, pues, en el Estado hay que considerar como factores principales la estructura territorial del mismo, la forma política y el régimen político. Pero estos factores tienen un valor desigual a nuestros efectos, al menos en la situación de los Estados contemporáneos y de sus respectivas Administraciones públicas. Desde luego habrá que detenerse en el estudio de la estructura territorial, dadas las fundamentales diferencias entre las Administraciones de los Estados federales y los unitarios, donde a veces incluso los mismos problemas se plantean con enfoques distintos, dada la diversidad en la distribución del poder. En cambio, a diferencia de otros tiempos, la forma política de Monarquía o República apenas tiene una influencia en las Administraciones públicas. Si acaso puede existir una tendencia a que el complejo administrativo al servicio del Jefe del Estado sea algo mayor en las Monarquías. También podría ser de interés averiguar si se articula de modo diferente en uno y otro caso la relación del Jefe del Estado con las fuerzas políticas y si ello afecta de algún modo a la situación de un pequeño grupo de altos burócratas eventualmente implicados en el tema.[1] Pero en todo caso se trata de cuestiones de interés menor referidas a la alternativa Monarquía o República, por lo que se prescindirá del examen de la forma política. En cambio sí ofrece gran interés la diferencia entre un régimen totalitario o autoritario y otro democrático y dentro de éste entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Debe examinarse, por tanto, la situación relativa de las Administraciones públicas según la estructura territorial del Estado y el régimen político, pero conviene destacar las condiciones de esta exposición. Como otros temas de las ciencias administrativas, se trata, salvo excepciones, de materias escasamente estudiadas, atendidas a lo sumo en cuanto a su enfoque general por la doctrina francesa. Por ello habrá que efectuar la reflexión, sin perjuicio de recoger estas aportaciones, sobre la base de los conocimientos acerca de la historia y el funcionamiento actuales de las Administraciones públicas.
Por otra parte, habrán de tenerse en cuenta dos condicionantes generales. De una parte, la enorme influencia de la situación alcanzada en cuanto al desarrollo económico y social, lo que concuerda con la contingencia del Estado y sus Administraciones públicas. Ello dificulta considerablemente la elaboración de una teoría general y obliga a relativizar las afirmaciones siguientes, limitando su aplicación a los países desarrollados. De otra parte, habrá de tenerse en cuenta la interrelación de unos factores con otros, evitando generalizaciones en las que ha caído frecuentemente la doctrina. Así resulta del mayor interés la situación de los Estados Unidos, donde se combinan el federalismo y el presidencialismo, pero esta combinación no tiene porqué darse necesariamente. Por tanto, habrá que considerar la situación administrativa en el federalismo en general y en su respectivo contexto en el presidencialismo, sin aceptar la obligada vinculación de ambos factores. Asimismo hay que evitar la asociación entre federalismo y democracia, relativamente normal pero que no se da siempre. Por último, habrá que tener presente cómo se combina con los demás factores el modo peculiar de entender la división o separación de poderes.
III. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS ESTADOS FEDERALES y EN LOS ESTADOS UNITARIOS
I. GENERALIDADES
Nuestro examen de los factores estructurales debe referirse a la influencia que tienen en las distintas Administraciones públicas las diversas formas en que estén configurados los elementos del Estado. Se entiende por éstos, de acuerdo con la más tradicional teoría política, la población, el territorio y el poder.
Sin embargo, debe descartarse del presente estudio la configuración del elemento humano, es decir, de la población, que presenta a estos efectos un interés real pero secundario. Ciertamente, en algunos Estados se plantea el problema de la coexistencia de distintas minorías (Líbano) o de comunidades con características lingüísticas y culturales diferentes (Bélgica), lo que repercute en la Administración. Así, en cada órgano colegiado de las distintas Administraciones o en cada estructura administrativa plural se procura asegurar un equilibrio entre las minorías o comunidades, repartiendo los puestos entre ellas28.[2] Supuesto muy distinto pero en el que se plantea también este tipo de problema es el de los Estados en vías de desarrollo, que deben asegurar un equilibrio entre los grupos étnicos y tribales, lo cual puede obtenerse distribuyendo el poder entre ellos o, quizá con más frecuencia, asegurando fuertemente el predominio de uno solo.
Pero, en cualquier caso, como se ha dicho, la importancia del elemento población es secundaria. Hay que concentrarse, por tanto, en los otros dos, es decir, en la estructuración de las zonas territoriales y en la distribución de los centros de poder, cuestiones ambas que están complicadas entre sí.
2. EL ORIGEN DEL PROBLEMA y LAS PRINCIPALES CUESTIONES ADMINISTRATIVAS
En la situación del Estado-ciudad el poder del Estado era único al coincidir la estructura municipal con la estatal sin perjuicio de la incorporación de núcleos urbanos menores, pues éstos carecían normalmente de estructuras de autogobierno. En cambio, cuando los sujetos políticos que actúan han pasado a un estadio de evolución posteriori se plantea siempre cuando menos la dualidad Estado-municipio, que aunque tiene orígenes históricos remotos debe examinarse en las circunstancias de nuestro tiempo.
En esta línea de pensamiento puede utilizarse con provecho la distinción de GIANNINI entre Estado-ente y Estado-complejo coordinado de entes.[3] En el primero, no puede excluirse la existencia de centros de poder menores, pero la primacía política por derecho propio y por excelencia corresponde únicamente al poder central. El ejemplo más acabado de un Estado-ente es posiblemente el de Francia, no sólo en la situación posterior a la Revolución, sino incluso durante la Monarquía absoluta. Por el contrario, en el Estado-complejo coordinado de entes se reconoce siempre a los centros menores un protagonismo político por derecho propio. El ejemplo típico es el sistema inglés de self-government.
Pero prescindiendo de esta ejemplificación, que se refiere a otras épocas o a tipos de Estado más que a las situaciones actuales, la distinción entre Estado simple y complejo encuentra su formulación más clásica en el Estado federal, en el que coexisten no sólo el Municipio y el Estado (el federal en este caso), sino además las estructuras administrativas de los Estados federados. Nótese, sin embargo, que el dualismo Estado-Municipio permanece, no sólo en otras formas de Estado complejo como en Inglaterra, sino además en los Estados unitarios donde continúa siendo una fuente de problemas políticos, aumentados cuando las circunstancias actuales han cargado de nuevas tensiones los viejos planteamientos.
En cualquier caso, esta complejidad de los Estados actuales no sólo se plantea en cuanto a las instancias políticas. La existencia de una pluralidad de Administraciones es una cuestión de primera magnitud, tanto en cuanto a su configuración como en cuanto a las tareas a realizar por cada una de ellas. Resumiendo las principales cuestiones administrativas que se deducen de la distribución territorial entre los distintos centros de poder, pueden enumerarse como principales las siguientes, que se dan en medida distinta tanto en los Estados federales como en los unitarios:
-La existencia misma de una pluralidad de Administraciones Públicas, lo que deriva del carácter de la Administración de elemento inseparable del Poder. En virtud de su diferenciación como ente local, de su autonomía, o de su carácter de Estado federado, cada centro de Poder tiene derecho a disponer de su Administración.
-La necesaria distribución de tareas entre las Administraciones, que da lugar a problemas de gran complejidad, sobre todo porque no es posible establecer una separación rígida entre sus actividades.
-La coexistencia en los mismos espacios territoriales de unas administraciones y otras, problema íntimamente ligado con el anterior. Cada Administración menor está integrada en el ámbito territorial de otra mayor, que a su vez Puede estar en la de otra según la estructura del Estado.
-Las relaciones de unas Administraciones con otras, cuestión política general en la que suelen subsumirse las anteriores.
3. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS ESTADOS FEDERALES
Veamos ahora algunos de los problemas que se plantean en cada tipo de Estado, aunque desde luego no se aludirá más que a las cuestiones muy generales de la máxima importancia. En cuanto a la administración en los Estados federales, su rasgo peculiar es, desde luego, la coexistencia entre los tres niveles administrativos de la federación, los estados federados y los Municipios. No debe olvidarse que este esquema no está siempre acabado, Pudiendo existir distritos o territorios que todavía no alcanzaron los requisitos, generalmente de Población, necesarios Para convertirse en Estados federados. Por otra Parte, siempre sin olvidar las fundamentales diferencias políticas, la problemática ,aquí planteada Puede extenderse a los Estados complejos de carácter regional o autonómico.
Además de estas advertencias, debe recordarse la heterogeneidad de los Estados federales. No son los mismos las situaciones y los problemas de aquellos caso en que realmente existió alguna vez una independencia de las unidades políticas anteriores al Estado federal, que el de aquellos otros en que la federación es una consecuencia de una revolución o una guerra. No faltan asimismo casos de federaciones casi ficticias, resultado de criterios políticos de organización, en las que los Estados federados cumplen Un papel parecido al de las provincias en los Estados unitarios.
A) El problema clásico
Un problema político clásico que se plantea en este tipo de Estados es el de la proveniencia de los funcionarios federales.[4] Frecuentemente Se suscitan toda clase de recelos cuando dichos funcionarios Son reclutados exclusiva o preferentemente entre la población de un Estado federado o de Un pequeño grupo de Estados, de mayor desarrollo o que tuvieron Un protagonismo o Una influencia más activos en la formación de la federación.
Dicho problema se ha planteado en la práctica. Así, en los Estados Unidos, sobre todo en el siglo pasado, repetidas veces se denunció en el Senado que los funcionarios federales provenían casi todos ellos de los Estados del Este, sobre todo de Nueva Inglaterra. Por otra parte, la preocupación de evitar este recelo es sin duda un factor de importancia entre otros varios que influyó en la política soviética de igualdad entre los ciudadanos de distintas razas y lenguas de las Repúblicas de la antigua Unión, criterio diametralmente opuesto al de la política de rusificación de los zares. Pero, si es cierto que se trata de un problema real, quizás no lo sea tanto que se trate de un problema específico de los Estados federales. Así, por ejemplo, la cuestión se suscitó en la Italia recién unificada donde en el Parlamento reunido en Florencia (antes de la incorporación de los Estados Pontificios) se presentaron quejas al Gobierno en el sentido de que la mayoría de los funcionarios centrales provenían del antiguo reino de Saboya.
En consecuencia, conviene no insistir sobre la cuestión, que, a lo sumo, hay que considerar importante en los primeros años de formación de un nuevo Estado, independientemente de que se trate de un Estado federal.
B) Los problemas actuales
De más interés son otras cuestiones, que deben plantearse subrayando sólo tendencias de carácter muy general. Se prescinde del problema centralización-descentralización, que se da también en las federaciones, a propósito de la relación entre Estados federados y Municipios, aunque siempre de forma atenuada, y que posiblemente encuentra mejor su sede en el estudio de los Estados unitarios. Dejando aparte, por tanto, esta cuestión, I.as dos principales a examinar son la distribución de tareas entre la federación y los Estados federados, y la coexistencia de ambas Administraciones en los mismos espacios territoriales.
En cuanto al primer punto, no nos interesa ahora entrar en el sistema de distribución de funciones mediante la formulación constitucional de una o más listas, propio de la ciencia política en sentido estricto. Por el contrario, sí interesa destacar que la tendencia general consiste en reservar a la Administración federal los llamados servicios de soberanía (relaciones internacionales, defensa, justicia, hacienda federal), mientras que los Estados federados suelen ser competentes en materia de servicios sociales (sanidad, educación, vivienda) y limitadamente en cuestiones de política económica que les afecten (desarrollo regional o del Estado), sin perjuicio de la unidad de la política económica general que corresponde a la federación.
Ello implica asignar a la Administración federal una misión doble. Por una parte, debe gestionar directamente sus propias tareas. Por otra, debe llevar a cabo una labor de planificación y coordinación de las tareas de las Administraciones de los Estados. Es claro que ello repercute en las características propias de la Administración federal, que presenta así rasgos de dualidad de no escasas consecuencias que se unen a otras varias dualidades de las Administraciones contemporáneas.[5]
Por otra parte, la Administración federal, cualitativamente distinta de las demás por la dualidad señalada, tiene una continua tendencia a aumentar aunque inicialmente hubiera sido diseñada como una Administración pequeña por su volumen, que debía ocuparse sólo de unos pocos asuntos. Aun sin tener en cuenta que ciertas atenciones de los Estados modernos exigen disponer de inmensos recursos que no tienen los Estados federados, el mantenimiento de la coherencia de las políticas propias de dichos Estados lleva consigo un inevitable crecimiento en volumen orgánico y en poder. Con esto corre parejo el aumento de la influencia directa o indirecta de la Administración federal sobre las propias de los Estados federados. Sea cual sea la regulación constitucional se trata de un hecho patente, aunque los medios empleados sean diversos (actuación del partido único, directrices políticas, manejo de los recursos financieros).
Otra gran cuestión a considerar se refiere a la competencia de la Administración federal y las federadas en los mismos espacios territoriales. No se trata sólo de que la federación, en su propio ámbito de materias, extienda su poder a todo el territorio. Además de esto, puede comprobarse que las Administraciones federales tienen sus propias oficinas y agencias para ciertos asuntos, generalmente de índole económica, cuya competencia territorial no coincide ni mucho menos con la propia de los Estados o las Repúblicas federadas. Así sucede incluso en los Estados Unidos, donde existe en el partido demócrata desde los años treinta una corriente favorable a una regionalización económica no coincidente con el ámbito de los Estados de la Unión. Se produce así una cierta dislocación del uso del territorio, debida sin duda al inevitable carácter de unidades económicas de los Estados actuales, factor que afecta a ésta como a otras cuestiones de las que habrá que ocuparse más adelante.
4. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS ESTADOS UNITARIOS
Los Estados unitarios occidentales actuales están lejos de ser una realidad política simple. Por el contrario, son el resultado de una evolución integradora hacia la unidad que implicaba la desaparición de privilegios y particularismos en una lenta marcha histórica hacia la igualdad de todos ante el poder.
La Revolución francesa fue, desde luego, un paso fundamental en este proceso y quizá por ello mismo se planteó ya en la Francia revolucionaria una polémica sobre la dualidad Estado-Municipio. Mientras los girondinos, más arraigados en los medios provinciales, son partidarios de conceder amplios poderes a las entidades municipales, la tendencia jacobina, que acabó por prevalecer, era la consideración de los Municipios como una pieza menor del Estado con unas competencias limitadas, las imprescindibles para atender las necesidades más inmediatas de los vecinos).[6]
La polémica surge, sin embargo, otra vez en el siglo XIX, sobre todo en su último tercio, cuando se ha perdido al menos en parte la hostilidad hacia los cuerpos intermedios entre ciudadano y Estado. Se asiste entonces a una renovación de las aspiraciones locales. Pero no se trata ahora de revisar esta polémica siguiendo la evolución del pensamiento político. Interesa en cambio examinar la situación actual del problema centralización-descentralización, teniendo presentes las circunstancias del mundo moderno y en especial las características del Estado pluriclase.
A) La tensión centralización-descentralización. El planteamiento general.[7]
Sin duda, esta tensión constituye el principal problema de estructura territorial de los Estados unitarios. Planteándolo en términos muy generales desde su perspectiva política supone siempre la aspiración de que no todos los fines de la comunidad política sean cumplidos por el Estado central, sino que éste los traspase parcialmente a las entidades locales. Con ello, lógicamente debe disminuir el peso sobre el resto del país de la organización central y de los altos funcionarios que la sirven.
Siempre manteniendo el enunciado de la cuestión de forma muy general, ello puede verse en función de los criterios políticos personales como una auténtica involución, lo que no carece de lógica, pues supone deshacer un logro de unidad laboriosamente alcanzado. Pero también en función de las preferencias personales puede verse simplemente como una forma distinta de organización del poder.
En todo caso, lo cierto es que, desde perspectivas diferentes, se han declarado partidarios de la descentralización todos los enemigos de un Estado con una organización y una burocracia fuertes, ligados al poder político y económico. En este sentido se ha manifestado el pensamiento tradicionalista, a partir de su nostalgia del mantenimiento de los fueros bajo la autoridad paternal de la Monarquía. Pero también es partidario de la descentralización el pensamiento corporativista, que tomando elementos de las posiciones ideológicas tradicionales considera al Municipio como una entidad natural. Por razones distintas, el pensamiento liberal de mediados del XIX (y en este sentido debe recordarse a TOCQUEVILLE) se declaraba municipalista por entender que el Municipio era una escuela de ciudadanía.
En otro extremo del pensamiento político, el socialismo moderno también se ha declarado contra la centralización a causa de su hostilidad a los burócratas y su deseo de fomentar la participación ciudadana. Finalmente, el anarquismo, hostil por principio al Estado, se ha mostrado más tolerante con el poder municipal.
El resultado de esta coincidencia ideológica ha sido posiblemente una confusión general Por ello, no es extraño encontrar en los mismos textos desde evocaciones románticas de las viejas glorias municipalistas medievales, hasta reivindicaciones de nuevas formas modernas de organización municipal.[8]
Posiblemente, un enfoque correcto del problema debe hacerse tomando conciencia de un hecho claro; las fuerzas políticas tratan de aprovechar para combatir al Estado la representatividad política que ha conservado el Municipio al mismo tiempo que perdía su capacidad financiera y organizativa. Este planteamiento encuentra un amplio eco en la población tantas veces hostil al Estado, cuyo poder político y económico, rara vez correctamente comprendido, se rechaza como algo ajeno y opresor. La misma vaguedad y equivocidad del trasfondo ideológico permite que, al no hacerse el planteamiento con rigor, pueda compartirse ampliamente la aspiración sin que se ponderen los medios necesarios para llevarla a cabo, ni su adecuación real a las necesidades actuales. Por otra parte, la polémica o su trasfondo político y administrativo, no han encontrado un encuadramiento en una concepción teórica generalmente respetada al menos hasta tiempos recientes en que se mantiene la conveniencia de la descentralización para que los ciudadanos participen en los asuntos en el nivel local.
Pocas veces se advierte que el problema se ha distorsionado ampliamente como consecuencia de las modificaciones del asentamiento de la población. Las grandes migraciones del campo a la ciudad han transformado las bases reales de la cuestión, ya que las entidades municipales presentan ahora una estructura general muy distinta. Las diferencias son abismales entre los grandes municipios urbanos y las pequeñas aldeas y, por razones diversas, ni unos ni otras pueden hacer frente a los problemas modernos. Sería necesario un replanteamiento de este viejo tema, lo que desgraciadamente se está lejos de conseguir en la doctrina actual.
B) La tensión centralización-descentralización. Los problemas administrativos concretos
Junto a esta visión general nos interesan también los problemas administrativos concretos de las relaciones Estado-Municipio, bien entendido que afectan no sólo a los entes municipales, sino también a los demás entes locales de segundo grado (provincia. departamento, prefectura).
No es el menor de ellos el del tamaño y características de las entidades locales, debiendo recordarse que en el Estado unitario se trata de una cuestión regulada por la legislación del poder central. Generalmente la centralización, al estar vinculada a la igualdad, llevaba consigo el uniformismo en virtud del cual existían en todo el país los mismos entes locales sometidos a la misma legislación. Sólo con dificultades y arrastrados por las circunstancias, los Estados han ido aprobando legislaciones especiales generalmente sin consultar a los entes afectados.
Tanto las Administraciones de los entes locales sometidos al patrón unitario como las de los que se regían por legislaciones especiales estaban y continúan estando fuertemente mediatizadas por el poder central, quien aprueba sus líneas generales de estructuración y el régimen de sus funcionarios, e interviene normalmente en todas las cuestiones importantes que se plantean en la vida de las Administraciones locales. Rara vez se consiente que el Municipio 0 los demás entes locales aprueben su propia organización mediante el llamado régimen de carta, incluso cuando la legislación admite esta posibilidad.
Un segundo problema de interés es el de la distribución de funciones entre Estado y entes locales. Se asiste en los últimos tiempos al desprestigio de la vieja fórmula llamada de la «cláusula general», en virtud de la cual se declaraba que los entes locales podían realizar todas las actividades necesarias para satisfacer las aspiraciones materiales y morales de sus respectivas comunidades. La realidad ha demostrado que se trataba de una fórmula inadecuada, pues los entes locales estaban lejos de poder llevarla a la práctica.
Por ello, se ha recurrido con frecuencia a la fórmula de las competencias compartidas con el Estado o con otros entes territoriales, basada en el principio de colaboración. Desgraciadamente, como se ha visto en el caso español, ello ha venido degenerando en una desvitalización de los entes locales. Las competencias compartidas terminaban por ser concurrentes y la gestión y el poder eran asumidos por el Estado. Quizá por ello mismo gana terreno la idea de reconocer a los entes locales área de actuación preferente, sin excluir que en ella intervenga el Estado.
Pese a lo anterior, se respeta siempre, al menos en la legislación, la existencia de unos servicios mínimos a cumplir o prestar por los entes locales en beneficio de su población. Pero ello es muchas veces más ficticio que real, pues los pequeños entes carecen de recursos, incluso para hacer frente a estos servicios. La debilidad financiera de los entes locales es en este punto un factor de primera magnitud, sin olvidar su incapacidad organizativa y sus escasos y deficientes recursos humanos.
Todas las cuestiones anteriores se plantean en un primer plano si se abordan las relaciones entre el Estado y los entes locales. La doctrina jurídica tradicional las englobaba en la llamada teoría de la tutela, término que se empleaba aquí con un significado distinto al que tiene en el lenguaje vulgar e incluso en el derecho privado. En uno y otro, la tutela se refiere a las actuaciones de una persona para defender los intereses de un menor o un incapacitado. Por el contrario, en este contexto la tutela se refería al conjunto de poderes del Estado que éste ejercía en beneficio propio sobre los entes locales.
La visión convencional era que la tutela consistía, sobre todo, en el control uno por uno de los actos de importancia de las entidades locales. En la práctica se extendía a mucho más, ya que implicaba que las autoridades centrales pudieran revocar actos de los entes locales atendiendo reclamaciones de los particulares, cuando los poderes del Estado no se extendían al nombramiento y control de las autoridades así como al régimen de la hacienda local.
La situación concreta en que se encuentran los temas anteriores en cada país que sigue el modelo de Estado unitario está además fuertemente condicionada por la coexistencia de autoridades administrativas en los mismos espacios territoriales. Con frecuencia ello ha significado que las mismas personas tenían el carácter de autoridad estatal y local, como ha sucedido hasta fecha reciente en Francia con el Alcalde y el Prefecto. Pero además, en el territorio de los entes locales el Estado unitario mantiene un cuadro de poder constituido no sólo por el representante estatal, sino por una red de servicios periféricos cuya existencia y actuación son una fuerte competencia para los entes locales.
C) El contenido de la descentralización territorial
Va de suyo que una descentralización amplia y sinceramente efectuada afectar a todos estos puntos, que han de ser regulados desde luego por una ley estatal.
La descentralización ha de implicar cuando menos el traspaso de auténticos poderes de actuación, y la ausencia de control estatal salvo por los tribunales de justicia. Además, para que sea efectiva debe implicar en principio la no vinculación de las autoridades estatales y locales y la disminución del volumen y el poder de las redes periféricas del Estado. Estas condiciones son difíciles de cumplir en su totalidad, teniendo en cuenta que deben aprobarse por ley del Estado central en perjuicio de su propio poder.
Pero todo ello se refiere a los datos generales que afectan a la estructura de los entes menores. Mayor importancia tiene el contenido de la descentralización, del que depende que Se utilice ésta en sentido exclusivamente técnico para resolver problemas administrativos, o que termine por constituir una operación política. En el primer caso, se trata de traspasar a las organizaciones menores unas funciones que pueden ser de escasa entidad y que implican sólo el mejor funcionamiento cotidiano de una y otra Administración pública, la del Estado y la del ente menor. En cambio, estaremos ante una operación política cuando se traspasen tales funciones que por su volumen e importancia supongan una transformación efectiva de los entes menores. Ello significaría que éstos iban a asumir un protagonismo importante en la satisfacción de las necesidades sociales como se reclama insistentemente en los últimos tiempos. Sin embargo, esta última posibilidad entraña una dificultad adicional de no pequeña importancia. Para que los entes menores ejerzan funciones de verdadero interés es necesario arbitrar nuevas fuentes de ingresos para los mismos, o bien traspasar fondos provenientes de ingresos estatales.
En todo caso, el contenido de la descentralización está afectado por un límite que condiciona la actuación misma. La descentralización es siempre administrativa.[9] Nunca lleva consigo el traspaso de funciones políticas ni el otorgamiento de potestad de legislar a favor de los entes menores. Dichos entes que reciben la descentralización continúan encuadrados en la estructura política general de un modo similar al anterior, y están sometidos a las directrices políticas generales. Si ello no sucede siempre porque deban obedecer las decisiones del Gobierno, se desprende, desde luego, de que están sometidos a los mandatos de las leyes estatales.
D) De la descentralización a la autonomía
Las limitaciones anteriores hacen que se vea en ocasiones como insuficiente la descentralización por ser puramente administrativa y que el interés de la idea ceda el paso a las aspiraciones de que se instaure la autonomía de los entes menores. En principio, ello traduce la pervivencia de la identidad de las regiones y de los antiguos principados medievales. Por otra parte, la noción admite un planteamiento distinto cuando se trata de llevarla a la práctica, ya que por su misma amplitud caben dentro de ella una autonomía política y otra simplemente administrativa.
Debe precisarse que la autonomía implica siempre una transformación o modificación constitucional. Para que exista verdaderamente los sujetos titulares deben tener un auténtico derecho a obtenerla y este derecho no puede provenir más que de la Constitución. No existe una verdadera autonomía si el mantenimiento de ella depende de una mayoría parlamentaria que pueda modificarla o suprimirla mediante una ley. Esto significa que normalmente no se llega a una autonomía más que tras una guerra o a consecuencia de un cambio de régimen, es decir, de circunstancias que aconsejan o propician una modificación constitucional.
Por lo demás, la autonomía supone una transformación del Estado unitario, pero no su desaparición ni su transformación en un Estado federal, aunque no puede descartarse que en el Estado autonómico surjan problemas administrativos análogos a los que se plantean en países organizados como Estados federales. Como se ha dicho en otro lugar, los entes autónomos que existen en el interior del Estado unitario no son ni fueron nunca Estados independientes. Por el contrario, reciben su poder del Estado central y deben considerarse encuadrados en el seno de un Estado global o Estado-comunidad.
La transformación que implica el otorgamiento de autonomía se concreta desde nuestro punto de vista en la aparición y el robustecimiento de nuevas Administraciones públicas. Se trata de una nota esencial, que puede afirmarse tanto cuando la autonomía es política como cuando es sólo de carácter administrativo.
Otra cuestión a destacar es que la autonomía es siempre de carácter voluntario. No existe si no la desean las regiones o entes afectados. Ello supone una fuerte diferencia con la descentralización, ya que esta última es una operación política que emprenden quienes dominan el Estado central, los cuales la llevan a cabo sin consultar a la población de los entes a los que van a traspasarse las funciones.
En cualquier caso, las autonomías plantean de modo específico un gran problema, que existe sobre todo cuando son de carácter político. En este caso, se abre el tema de cómo conseguir una coordinación de las Administraciones públicas central y autonómica. Ello no sucede en los Estados descentralizados, donde en último caso siempre puede conseguirse esta coordinación mediante los mandatos contenidos en las leyes.
La cuestión es grave porque en los últimos tiempos el principal interés de los Estados occidentales consistía en el desarrollo de una política económica que permitiese obtener el bienestar. Ello ha llevado a que exista una fuerte vinculación de las Administraciones públicas con los grupos de notable poder e influencia económica. En definitiva, las Administraciones contemporáneas se han montado y organizado para actuar de modo tal que los Estados nacionales funcionasen como unidades de mercado. En consecuencia se está mal preparado para afrontar los problemas de ordenación territorial. Respecto a ellos faltan personas capacitadas y no se anda sobrado de soluciones, precisamente porque se acostumbraba a ver las grandes cuestiones administrativas desde una óptica distinta. Está abierta, por tanto, una contradicción entre una reivindicación política de autonomía muy difundida y ciertos problemas económicos y administrativos.
A la larga puede suceder que los entes declarados autónomos caigan en la misma situación en que se venían encontrando los entes locales, subordinados al Estado porque no eran protagonistas de grandes decisiones económicas. Las autonomías pueden verse abocadas a una peligrosa alternativa. O bien son fuente de decisiones macroeconómicas, lo que entraña el peligro de una falta de coordinación entre ellas y con el Estado en estos campos de gran importancia, o bien, si no son fuente de tales decisiones, pudieran quedar reducidas a organizaciones secundarias, a entes locales de mayor rango, que se ocupasen limitadamente de la cultura de las respectivas regiones y de la prestación de algunos servicios sociales de modo relativamente más ágil que la vieja Administración del Estado.
IV. ADMINISTRACIÓN y RÉGIMEN POLÍTICO
1. INTRODUCCIÓN
Mientras que el examen de la estructura plantea algunos problemas generales relativos a la distribución del poder, las cuestiones que suscita el régimen político se refieren más bien a las condiciones concretas de funcionamiento de la Administración en relación con la política.
En este punto, la distinción básica es, por supuesto, la que debe hacerse entre los regímenes totalitarios o autoritarios y los regímenes democráticos que en principio hay que considerar pluralistas. La diferencia fundamental entre uno y otro tipo de régimen es que en cada uno de ellos se da una respuesta distinta a una cuestión básica a nuestros efectos: la diferencia o identidad entre el grupo humano que ejerce el poder político el que administra profesionalmente.
En un régimen democrático se admite la existencia de una Administración profesional que es sólo un elemento, aunque elemento básico, del Estado. En consecuencia, el grupo humano de los funcionarios y en especial el de los altos burócratas puede y debe coexistir con distintas ideologías políticas e intervendrá más o menos activamente en la sociedad según la ideología del partido en el poder. En un régimen totalitario o autoritario la situación es la opuesta, identificándose en mayor o menor medida la Administración, sobre todo en sus altos niveles, con la clase política dirigente. Naturalmente uno y otro tipo de regímenes estarán siempre influidos por las circunstancias políticas, económicas y sociales de sus sociedades concretas.
2. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS REGÍMENES TOTALITARIOS y AUTORITARIOS[10]
Ciertos factores generales comunes a todos los regímenes totalitarios influyen poderosamente en la Administración. Así, son decisivos la inexistencia de la división o separación de poderes, pese a las apariencias formales derivadas de la legislación, y el intento de absorción de la sociedad por el Estado en distinta medida según los regímenes.
Para la Administración esto significa la pérdida de su neutralidad y su profesionalidad. Administración y poder político tienden a confundirse y se exige la fidelidad al régimen de los funcionarios y en especial de los altos burócratas. Precisamente por ello la Administración se extiende en un doble sentido. Por una parte, no hay una diferencia clara entre los altos niveles políticos (Jefe del Estado, Gobierno) y la Administración. Por otra parte, la Administración como instrumento del Estado penetra profundamente en la sociedad interviniendo en ella al máximo. Suele ser particularmente importante la extensión del sector paraestatal.
A pesar de las apariencias de poder monolítico y único del dictador, y respetando la situación personal de éste, entre los diversos grupos que actúan bajo el mismo se desarrollan una serie de tensiones y luchas por el poder. La Administración, al menos la Administración civil a la que se refieren estas reflexiones, actúa como uno más de estos grupos en concurrencia con el Partido, el Ejército y eventualmente las fuerzas económicas. La identidad de cada uno de estos grupos se mantiene, a pesar de su fidelidad común al régimen y al dictador, y para mantenerla la Administración cuenta con la ventaja de su profesionalidad.
El factor corporativo tiene una importancia considerable cuando existe, pues no está ligado necesariamente al régimen totalitario o autoritario. Dejando aparte que el corporativismo ofrece un buen marco a las rivalidades entre grupos, la transformación en Corporaciones y, por tanto, en entes administrativos de grupos que antes eran privados, significa la creación o el aumento de este tipo peculiar de Administraciones públicas. Por otra parte, la Administración central aumenta su poder al venirle atribuido el control de estas Corporaciones.
La situación descrita hasta el momento es la propia de los años iniciales y los de plenitud del régimen autoritario. Tras su asentamiento definitivo se da una situación sobrevenida ligeramente distinta. Sin perjuicio de que se mantenga el esquema formal, la profesionalidad de la Administración va cobrando importancia. Guste o no a los políticos en el poder, hay que reclutar a los administradores teniendo en cuenta su capacidad técnica y ésta acaba finalmente por imponerse. Puede formarse un grupo especialmente cualificado por esta capacidad (tecnócratas), pero también es posible que ante el vacío del régimen, los burócratas conquisten la zona propiamente política del aparato orgánico. Dada la falta de políticos de probada fidelidad y suficientemente preparados, el dictador elige una y otra vez para los puestos políticos a altos funcionarios con experiencia, con tal de que no hayan manifestado un disentimiento activo respecto al régimen. De este modo, la pérdida de neutralidad de la Administración acaba por verse compensada por un aumento de su poder.
3. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS REGÍMENES DEMOCRÁTICOS.
PRESIDENCIALISMO y PARLAMENTARISMO[11]
A) Generalidades
Como se ha dicho, en un régimen democrático la Administración presenta los rasgos generales de profesionalidad, y debe convivir con las distintas tendencias políticas que vayan sucediéndose en el poder. Ello plantea algunos problemas respecto a la función pública y la burocracia que son distintos según operen de un modo u otro factores a políticos como la estructura federal o unitaria del Estado o el modo específico como se entienda la división o separación de poderes.
Sin embargo, el factor principal en el que seguidamente se hace hincapié es la diferencia entre régimen presidencialista y parlamentario. En el examen de ambos, debe huirse de una identificación entre presidencialismo y separación de poderes, que se da en los Estados Unidos de América, pero no en otros países. Se insiste en ello porque ha sido en este punto en el que se han hecho generalizaciones excesivas por la doctrina, como se ha advertido más arriba.
B) La Administración en los regímenes democráticos presidencialistas
El problema general que se plantea en este tipo de regímenes es el de asegurar el control del presidente sobre la Administración. Pueden seguirse al respecto dos sistemas. Uno de ellos consiste en atribuir directamente poderes sobre la Administración al Presidente. Se trata del sistema norteamericano, donde el titular del Ejecutivo tiene una serie de potestades sobre cuestiones clave para el funcionamiento de la Administración federal (presupuestos, ordenación económica), debiendo destacarse especialmente las potestades sobre la Administración de personal.
Un sistema distinto es el francés, en el que, sin atribución de poderes directos, se produce una vinculación entre el Presidente y su entorno y el Gabinete y los servicios dependientes del Primer Ministro, a partir de los cuales se enlaza con el resto de la Administración. El reclutamiento de altos burócratas para que se integren en el Gabinete o a la Secretaría del Presidente da lugar a una red de relaciones formales o informales de la Presidencia de la República con los sectores administrativos clave.
Nótese que se está hablando de un problema específicamente administrativo y no político. En ningún caso, se discute que formalmente el Presidente es el jefe directo de la Administración. Lo que se cuestiona es el modo empleado para asegurar que esta jefatura sea efectiva en la práctica y no se trate de un poder difuminado al ejercerse a través de los Ministros y los demás altos cargos.
Junto a este problema general debe mencionarse otro que se da cuando el presidencialismo se complica con una rígida separación de poderes. Se plantea entonces una disputa entre el Presidente y el Parlamento por el control de la Administración, a partir del punto de vista según el cual esta última, como elemento y servidora del Estado en general, no debe estar sometida a uno sólo de los poderes. Si bien es cierto que el Presidente ejerce el mando directo, también lo es que la Administración pública está sometida a las leyes del Parlamento. Esta cuestión, que se planteó en la política práctica de los Estados Unidos de América, fue decidida por el Tribunal Supremo de aquel país a favor de la supremacía del Presidente.[12]
C) La Administración en los regímenes democráticos parlamentarios
En este tipo de regímenes se da un predominio indiscutido del Gobierno sobre la Administración. La razón es que el Gobierno domina de hecho al Parlamento al haber salido precisamente de la mayoría parlamentaria, por 10 que su poder sobre la Administración es doble. De una parte, cuenta con la supremacía habitual del Gobierno sobre la Administración. De otra, tiene en la práctica la posibilidad de modificar las leyes reguladoras de la Administración pública.
No es ajeno a esta circunstancia el que, paradójicamente, la Administración tenga mayores problemas de estabilidad en un régimen parlamentario que en otro de carácter presidencialista. En este último, al renovarse el equipo político cambian los cargos de confianza del entorno del Presidente, pero normalmente el resto de los funcionarios se mantiene. En el parlamentarismo, en cambio, se da una tendencia a una renovación mucho mayor que afecta no sólo a los cargos de confianza política, sino también a los niveles jerárquicos inferiores donde los puestos están reservados a funcionarios, pero las autoridades pueden nombrar libremente a unos funcionarios u otros.[13]
La situación dependerá en la práctica de la presión mayor o menor que ejerza sobre la Administración el partido triunfante en las elecciones, lo que se complica con otro tema, este último clásico en las ciencias administrativas, la fijación del límite entre puestos políticos y puestos desempeñados por funcionarios que no pueden ser destituidos por haber llegado a ellos como una etapa de su carrera, de acuerdo con los requisitos reglamentarios. Se trata de un problema que se presenta con una gran fluidez, ya que a los puestos convencionales y más conocidos se une el conjunto de los que están a disposición del Gobierno en el sector administrativo paraestatal y en las empresas públicas.
El Gobierno y el partido que lo sustenta puede optar por renovar sólo un número limitado de cargos. En este caso, en la práctica, el grupo gobernante, más interesado en la lucha política propiamente dicha que en la marcha de los asuntos o carente del suficiente número de técnicos afiliados al partido, abandona la gestión diaria a la Administración.
Pero puede suceder también que el Gobierno se lance a una renovación masiva de los cargos porque el partido que lo apoya intenta una transformación en todos los niveles y dispone o cree disponer del suficiente número de técnicos de probada capacidad, o porque no valore la formación de quienes ocupan puestos públicos.
De que se siga uno u otro de los términos de esta alternativa dependerá que inicialmente se dé una situación de colaboración o enfrentamiento entre Gobierno y Administración. Se trata, sin embargo, salvo excepciones, de un problema de los primeros meses posteriores a la renovación del Gobierno, llegándose después de un modo u otro a una situación de ajuste y estabilidad, aunque ésta puede no encontrarse exenta de recelos mutuos entre políticos y funcionarios.
[1] Pues, desde luego, así como existe un Gabinete de la Presidencia de la República, existen también en las Casas civiles de los Monarcas personas dedicadas a tareas de documentación y estudio que con frecuencia se reclutan entre los altos funcionarios.
[2] 28. En este sentido, Gournay, lntroduction a la science administrative, Colin, París, 1970, p. 232.
[3] 29 GIANNINI, Premisas sociológicas e históricas del derecho administrativo, trad. esp., Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1980, p. 27.
[4] Véase GOURNAY, op. cit., Pp. 231-232.
[5] 31. No se olvide, sin embargo, que normalmente las Administraciones federales no asumen funciones que impliquen directamente tareas de gestión más que a propósito de los servicios de soberanía. Ello puede ser una diferencia importante respecto a los Estados autonómicos.
[6] Véase GARCÍA DE ENTERRÍA. Revolución francesa y Administración contemporánea, Taurus, Madrid, 1981, pp. 71 ss. En la doctrina francesa, SATEL, «Les Jacobin5 et r Administration", Revue de Droit Public et de la Science Politique, n." 4, 1984, pp. 885ss.
[7] 33. Sobre el tema, desde la perspectiva que aquí nos interesa, véase EISENMANN. «Las estructuras de la Administración», en LANGROD. Tratado de ciencia administrativa, trad. esp., Instituto Nacional de: Administración Pública, Madrid, 1973, pp. 343 ss., en especial pp. 369 ss.
[8] 34. Así suele suceder, por ejemplo, en las Exposiciones de Motivos de las leyes o proyectos de leyes de régimen local.
[9] 35. Es decir, aunque la operación emprendida por el Estado central puede tener gran envergadura política o limitarse al traspaso de tareas de menuda importancia, el poder que reciben los entes a cuyo favor se lleva a cabo la descentralización es siempre de carácter predominantemente administrativo y no político, aunque las decisiones concretas tomadas por los entes locales se adoptan en función de ideologías o de aficiones políticas. Pero se refieren siempre a temas de alcance limitado al ámbito local.
[10] 36. Es sorprendente la escasez de la bibliografía dedicada monográficamente al tema. Una búsqueda de la misma hace pocos años en la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos para elaborar la primera redación de una obra proyectada en colaboración con BAÑON, Régimen autoritario y estructura administrativa, arrojó unos resultados bastantes pobres.
En la literatura anterior o simultánea a la Segunda Guerra Mundial, véase Oeffenttiche Verwaltung im neuereich, Spatch und Linde, Berlín, 1933; DIENER, Staatsorganisation und rechtslehre im faschistischen Italien, Deckers Verlag, Berlín, 1940, y KLUGE. Veifassun und verwaltung, im Grossdeutschen Reich, 3.aed., P. Schmidt, 1941.
En la literatura posterior, es de mayor interés EBENSTEIN, The Nazi State, Octagon Books, 1975 (aunque es la reimpresión de una obra publicada por primera vez en 1943), sobre todo por lo que se refiere al crecimiento de las organizaciones separadas del Estado en la época de Hitler.
No encuentro, en cambio, alusiones de mayor interés a nuestro tema en Alberto ACQUARONE, L' organizzazione dello Stato totalitario, Einaudi, Turín, 1965, obra centrada más bien en la historia del fascismo; LUBASZ, Fascism: three major regimes, Wiley, Nueva York, 1973, y STEINER, Government in Fascist Italy, Greenwood Press, Westport, Connecticut, 1975 (reimpresión de la obra publicada por primeran vez en 1938). Si acaso esta última dedica alguna atención mayor a la Administración local, pero se habla del Consejo de ministros en una sola página y se omite toda referencia a los cuadros de la Administración central.
Dada la íntima conexión entre ambos temas, véase además la bibliografía citada en el capítulo siguiente a propósito de la situación de la Administración pública en los regímenes de partido único. En todo caso, en la bibliografía más reciente, véase el número 10 de 1998 del Jahrbuch Europäische Verwaltungsgechichte, Nomos Verlag, Baden-Baden, dedicado monográficamente al tema.
[11] 37. Véase con carácter general DEBBASCH, Ciencia administrativa. Administración pública, trad. esp., Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1981, pp. 55 ss.
[12] 38. DEBBASCH, op. cit., p. 56.
[13] 39. En este sentido, DEBBASCH, op. y loc. cit. Véanse también las consideraciones que hace GOURNAY en L' Administration, Presses Universitaires de France, París, ed. de 1980, p. 96. Según dicho autor, los nuevos dueños destituyen de sus puestos en la Administración a los fieles del régimen anterior ya los grandes empleados que se habían comprometido, quisieran o no, con dicho régimen. Aunque la afirmación se refiere a los cambios de régimen y no de gobierno en el régimen parlamentario, entiendo que conviene también perfectamente a este último caso.